高校二级院系党政领导模式的演变及探索

●张晓清

高校二级院系党政领导模式的演变及探索

●张晓清

高等学校二级院系是承担教学科研工作的主体单位，其党政领导模式和校级党政领导体制既有关联，又不完全一致。新中国成立后院系党政领导模式随着政治经济形势的发展和教育管理体制的改革，经历了数次变迁。当前“党委领导下的校长负责制”的校级领导体制下，二级院系的党政领导模式可以因校因院系而异进行探索。

二级院系；党政领导；模式

在我国大多数高等学校中，院系作为学校下属的二级单位，承担着教学、科研、学科建设、师资建设等重要任务，是保证学校及教育工作正常运行的主体部分。但二级院系是高校这个法人单位下的二级行政组织，并不具有法人资格，这就决定了二级院系的领导模式和校级领导模式既有关联，又不完全一致。

我国公立高校的领导体制是党委领导下的校长负责制，因此在校级层面，党委和行政是领导与被领导的关系。高校党委主要在政治方向、办学思路、发展规划、党的思想组织建设等重大方面对学校发挥着领导作用，校行政则主要对整个学校的教学、科研、学科建设、财政后勤等方面制定具体的工作任务。校党委和校行政组成了全校最高的领导和管理机构，共同向社会、向上级领导机构负全部责任。但二级院系党政班子之间的关系却没有明文规定过，在实践工作中，也没有成为校级党政关系直接的、机械的延伸。在我国高校现代大学制度并未完善、院系二级管理机制还未及健全、院系权力还获取不够的实际情况下，院系领导的主要任务就是贯彻、执行学校党政领导所确定的办学方向，完成自己在全校整个发展战略中所承担的具体任务，提高日常教学和科研水平，培养合格的高素质人才。院系领导就要将这些工作分解、落实到每个三级单位（系或教研室）乃至每个教师，并制定相应的规则和办法。因此，院系和上级领导机构存在着领导与被领导的关系，院系的党政领导之间则不应该存在这种关系，应该是相互配合，相互支持，相互制约。

一、我国高校二级院系党政领导模式的发展历程

从新中国成立后我国高等教育的相关规定看，对于学校的领导体制有数次明文规定，但是对于院系党政领导模式的表述却不多见。1952年院系调整后，高等学校的体制分为三级管理，由校（院）长领导学校全盘工作，系主任主持系的工作，下面建立教研室（组）作为教学、科研和行政的基层单位。这时候高校校级效仿苏联实行校长负责制，系一级则必然是系主任领导，配以系务委员会。“系为教学行政的基层组织，由系主任负责。系之下设教研组，为教学的基本组织。”[1]当时，由于高校中党员并不多，党组织只是在政治上起核心作用，系或者系联合党支部的主要工作是配合校党委，在群众中进行宣传和组织工作，以实现党的教育方针、政策、计划和上级党组织的各项决议，保证教学、科研任务的完成，并经常注意和了解师生员工的政治思想情况、情绪和需求，做好思想政治工作，团结师生员工做好工作。

1961年出台的《高校六十条》第一次明确规定了高校的二级组织——系的行政组织分工和职责。系一级的领导体制作了较大改动，把原来的“以系主任为首的系务委员会负责制”改为：“系主任是系的行政负责人，在校长的领导下主持系务委员会和系的经常工作。”“系务委员会是全系教学行政工作的集体领导组织。系内的重大工作问题，应该由系主任提交系务委员会讨论，作出决定，由系主任负责组织执行……系务委员会负责执行学校党委员会、校务委员会的决议和校长的指示，并且讨论和决定本系工作中的重大问题……系务委员会闭会期间，系主任可以召集行政会议，讨论和处理系的日常工作。”“系的党总支委员会的主要任务，是做好思想政治工作和党的建设工作；团结和教育全系人员，贯彻执行学校党委员会、校务委员会的决议，保证和监督系务委员会决议的执行和本系各项工作任务的完成。”“系的党总支委员会可以就本系的工作问题，向系主任和系务委员会提出建议。”[2]由此可以看出，系的党组织主要起到监督保障作用，而系主任是系务工作的第一负责人，这一规定成为以后几十年中高校基层院系党政关系实践的主要依据。

“文革”结束后，恢复与整顿各项教育事业成为国家的当务之急。1978年，教育部颁布试行的《全国重点高等学校暂行工作条例》对《高校六十条》进行了修改，第一次规定了在系一级的领导体制也仿照学校领导体制，“高校实行党委领导下的校长分工负责制，系一级则实行系总支委员会领导下的系主任分工负责制。系总支委员会（或分党委）领导全系工作，贯彻执行学校党委会的决议，讨论和决定系内重大问题，报学校党委会批准后实行”[3]。这一点是非常值得注意的，这是对原《高校六十条》的重大改变。党对高等学校的领导和管理进一步扩展和渗透到基层，由此，党组织的权力进一步扩大和延伸，行政权力进一步弱化。从积极的角度讲，学校基层的这种领导体制有利于将党委的决议通过系总支对系主任的领导得以贯彻，但是系主任同时要受到校长和系党总支的双重领导，在实际中，当校长的意见和系党总支的意见不一致时，校长的指令往往难以执行。党的领导在高等学校的完全深入，正如张斌贤教授所说：“这在很大程度上反映了决策者对‘文化大革命’期间‘踢开党委闹革命’的无政府状态的余悸。”[4]

党的十一届五中全会以后，党政分开的试点在高等学校内也逐步展开，“校长负责制”开始在一些学校试行。1983年，教育部发布《关于调整改革和加速发展高等教育若干问题的意见》指出：“系一级实行系主任负责制，系主任对校（院）长负责，系总支委员会的主要任务是做好思想政治工作和党的建设工作，对全系工作的正确完成起保证监督作用。”从这里可以看出，国家对高校中党委的作用有所淡化，高校二级院系一级党组织的功能较之前削弱，这和我国政治社会大背景是密切相关的。

1998年《高等教育法》明确规定高校实行“党委领导下的校长负责制”，但是对于高校二级院系的领导模式没有进行规定和说明，这是比较容易理解的，因为校级领导体制的确定和表述已经引起了较大的争论，对于院系则更加不便规定了，这也是扩大高校办学自主权的体现。对于院系党组织的职责和任务，1996年3月颁发的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》作出了明确规定，2010年修订后的《条例》第十一条规定高等学校院（系）级单位党组织的主要职责是：（一）宣传、执行党的路线方针政策及学校各项决定，并为其贯彻落实发挥保证监督作用。（二）通过党政联席会议①，讨论和决定本单位重要事项。支持本单位行政领导班子和负责人在其职责范围内独立负责地开展工作。（三）加强党组织的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设。具体指导党支部开展工作。（四）领导本单位的思想政治工作。（五）做好本单位党员干部的教育和管理工作。（六）领导本单位工会、共青团、学生会等群众组织和教职工代表大会。同时还规定：“高等学校院（系）级单位党组织同本单位行政领导一起，做好本单位干部的教育、培训、选拔、考核和监督工作，以及学生政治辅导员、班主任的配备、管理工作。对院（系）级单位行政领导班子的配备和领导干部的选拔，本单位党组织可以向学校党的委员会提出建议，并协助校党委组织部门进行考察。”同年5月，中组部又在贯彻《条例》的问答中解释道：“高等学校的系级单位党总支是全系的政治核心，系党总支和行政适当划分职责范围，既有分工又要合作，应当共同做好工作。”由此，我们可以把当前的院系领导模式概括为“党政分工，共同合作”，在这一大方向下，全国各高校院系的领导模式可以进行进一步的探索和尝试。

二、二级院系党政领导模式探索

从以上演变历程可以看出，我国高校二级院系领导体制在曲折中发展，在探索中完善，有经验也有教训。作为微观领域的院系领导体制，其变迁过程受社会政治的影响是必然的，但是随着高校自主权的扩大和高校内部管理改革实践的深入，院系领导模式也就变得越来越多样化，也更具有创新因素。

从《条例》中可以看出，院系党总支“在高校党组织结构中处于承上启下的关键位置，是教育和团结广大师生员工的政治核心，是党在高校教育、科研、管理第一线的战斗堡垒[5]”，在这一前提下，二级院系到底实行党总支领导下的院长（系主任）负责制，还是实行院长（系主任）负责制，或是党政共同负责制，笔者认为，这是因校因院系而异，不应强求有一个统一的模式，允许探索和实践。但是，无论选择哪种模式，不等于说就确定了党政两位领导谁是权力的中心。如果说党政领导个人没有集体领导意识，或者只是从自己担任的职位出发，认为自己处于本单位的主角地位，寻求个人的权威，那么院系党政领导的不和谐就会出现，其后果也是相当严重的。笔者认为，院系作为教学科研的实体单位，党政职能分明应该更为重要，不能以党代政，也不能以政代党。对于党政联席会议制度，要切实执行好，坚持民主集中制，坚持集体领导和分工负责相结合。同时要充分发挥教授教师的主体作用，体现“学术为本、教授治学”的原则。

从实践来看，目前高校二级院系的领导模式主要有以下几种：

（一）院长（系主任）负责制。院长（系主任）全面主持教学、科研和行政管理工作，行政领导在教学科研和行政事务中起负责作用，有利于提高行政工作效率。但是在这种体制下，党总支的思想政治、干部管理和其他党建职责需要有特定的机制和制度来保证，否则党的核心作用就容易被忽视或削弱。院长（系主任）全面主持工作，那么由校党委主抓的思想政治工作和干部的培养选拔工作，应该通过院长（系主任）来落实还是通过党总支来落实呢？这是需要在实际工作中协调的问题。

（二）党总支领导下的院长（系主任）负责制。鉴于校级层面实行党委领导下的校长负责制，二级院系实行这一模式与校级领导体制相配套、相对应，执行起来似乎也比较顺。党总支具有领导权、决策权，支持行政班子独立负责地开展工作。但是这一体制在操作中也容易出现越位和错位的现象，院系作为办学实体单位，承担着更多的具体的教学科研任务，党总支的领导应该主要在政治思想方面，而尤其注意不能直接指挥教学科研。在这一模式下，提交到党总支集体研究的院系重大事项和问题，相较于校级党委常委会的议题，更加微观，也更加靠近执行和实施，因此，若行政班子中非党员人数比例较大，即参加集体决策的行政领导有限，难免会出现“外行领导内行”的现象。

（三）院系党政共同负责制。事实上在许多教学科研基层单位，党政工作相互包含、相互渗透的现象比较普遍，实行党政分工合作、协调配合的管理体制，实际上就是党政共同负责制。其内涵是：党总支是政治核心，党政联席会议是决策中心，院长（系主任）是教学、科研和行政管理的指挥中心。党总支和行政共同承担本院（系）改革、发展和稳定的重要责任及培养人才的根本任务。在这一体制下，党政负责人可以“一肩挑”或者“互任”，如党总支书记兼任院系行政副职，院长（系主任）兼任党总支副书记，做到职责上分，思想上合；工作上分，目标上合。当然，这一体制对于党政领导人的个人素质要求比较高，不能彼此争“中心”或“第一”，要相互尊重、相互信任、相互支持，遇到矛盾要求大同存小异，而且一定要作风民主、团结协作。当然，实行党政共同负责制还需要有完善的制度规则予以配套。

（四）教授委员会集体决策基础上的院长（系主任）负责制。随着“学术权力”的回归，“教授治学”的呼声也越来越高，这一体制就是在基层充分发挥教授作用的体现。教授委员会作为院系改革、发展和建设中重大事项的决策机构；院系行政班子是行政管理机构，院长（系主任）对学校党委和校长负责；党总支是院系的政治核心，保证监督党的方针路线和学校各项任务的贯彻，党总支书记作为教授委员会的成员之一参与讨论和决定教授委员会的议题。这一体制有利于调动教授的积极性，充分发挥他们的学术智慧和业务能力。但是在决策上，院长（系主任）对教授委员会的决议有否决权，党总支书记却只是成员之一，党总支的地位、作用与院长（系主任）负责制下相当，党总支的政治核心和监督保障作用如何加强和巩固是一个问题。

总之，高等学校二级院系领导模式的选择和党政关系的处理，还值得我们在实践中探索，在探索中总结，在总结中提高和完善，不管哪种模式，都应该充分发挥集体领导的民主，并切实保证个人负责的到位。二级院系是高校发展的重要力量，只有把高校基层教学科研单位建设好了，高等学校和高等教育事业才能实现真正的发展和提升。

[1][2][3]何东昌.高等学校暂行规程[A].中华人民共和国重要教育文献（1949-1975）[C].海口：海南出版社，1998.45-47.1065-1066.1646.

[4]张斌贤.我国高等学校内部管理体制的变迁［J］.教育学报，2005（1）：36-42.

[6]李源潮.以改革创新精神推进高校党的建设［J］.求是，2008（4）：10-12.

注释：

①1996版《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》中没有“党政联席会议”这个提法，为2010版新增。

G647

A

1009-928X（2012）02-0044-03

作者系复旦大学社会科学基础部在读博士研究生

■特约编辑：鲁月棉