新形势下党的群众工作的创新和实践——上海市奉贤区推进“一二三四”群众工作法研究

●杜学峰

新形势下党的群众工作的创新和实践
——上海市奉贤区推进“一二三四”群众工作法研究

●杜学峰

“一二三四”群众工作法构建了收集反映诉求——协调解决问题——下移服务资源——协商疏导矛盾的工作回路，逐步形成群众有所呼、组织有所应，基层资源少、上级组织补的上下联动、左右联合的区域内党组织共同做好群众工作的网络体系，在做好群众工作上形成抓手和合力，使村居基层一级党组织有愿望、有能力、有资源做群众工作。本文阐述了奉贤区推行“一二三四”群众工作法的总体情况,提出了完善工作机制的对策与建议。

“一二三四”群众工作法；创新和实践

胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中明确指出：“要把服务群众、做群众工作作为基层党组织的核心任务和基层干部的基本职责，使基层党组织成为推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的坚强战斗堡垒。”近年来，中共上海市奉贤区委在实践中初步形成了以“一堂、二站、三卡、四会”（以下简称“一二三四”）为抓手的群众工作方法。

一、奉贤区推行“一二三四”群众工作法的总体情况

改革开放以来，作为上海远郊的奉贤区在党的群众工作方面形成了很多在全市乃至全国都有影响的好经验好做法，如“群众工作下乡员”、“周末走访党员群众”、“党员承诺制”、“联系服务群众三张卡”等做法，曾经在顺民意、解民忧、惠民生上取得了一定成效。近年来提出的以“一堂、二站、三卡、四会”（以下简称“一二三四”）为抓手的群众工作的新方法，汇集了基层党组织在实践中积累的群众工作的成功经验，逐渐成为了奉贤基层党建的一个品牌，开始被有关部门及众多媒体所关注。

2010年11月18日，奉贤区委组织部、区社会建设工作领导小组办公室联合制定下发了《关于在全区村（居）推行“一堂、二站、三卡、四会”工作机制的实施意见》，要求各镇党委、开发区党工委等相关部门在全区村（居）党组织中推行“一堂、二站、三卡、四会”工作机制作出全面部署。之后，各镇（开发区）迅速行动起来，按照《意见》要求，从2010年11月到2011年1月结合各自实际，先行选择村（居）进行试点，2011年2月起逐步推广，扩大“一二三四”工作机制的覆盖面。目前全区178个村、89个居民区党组织“一二三四”工作机制全覆盖工作全面推开。

所谓“一堂”是指宅基（邻里）课堂。作为村民（社区）学校的延伸，在村居民居住的宅基上设置宣讲点，组建由机关干部、离退休干部、教师、专业技术人员等组成的师资队伍，面向村居民包括来奉人员开展政策宣传、答疑解惑、技能培训、收集民情等活动。为了加强对来奉人员的服务管理，宅基课堂以村企联动、宿舍楼教育、民工子弟学校家长联谊会等形式，把活动延伸到来奉人员工作和生活的区域。

“二站”是指村居民服务指导站和来奉党员、人员服务指导站。作为为群众提供公共服务和指导的平台，“二站”一般设在村居委办公地，指定专人负责接待，负责社会基础信息的采集和录入、接待群众来访来电、协助开展劳动就业和社会保障等社会事务、提供咨询服务、协助开展便民服务等活动。

“三卡”是指联系服务卡、需求记载卡、结果问效卡。联系服务卡印有村居“两委”班子成员姓名、分工、办公电话、手机号码和服务内容，分发给村居群众和来奉人员。需求记载卡采用一事一记的方式记录群众诉求、负责接待受理的基层干部姓名、初步处理意见和反馈情况等。结果问效卡一般在每半年一次的问效评议会上使用，由党员代表、村居民代表和服务对象代表无记名填写，对村居“两委”和基层干部处理诉求情况进行测评。

“四会”是指决策听证会、矛盾协调会、信访代理会、村居务评议会。决策听证会一般结合村级重大事项议事会或居民区党员代表议事会进行，主要听取群众对村居委重大事项决策的意见建议。矛盾协调会主要调解处理组织与群众、群众之间的利益矛盾。信访代理会是由村居委信访代理员受理群众上访事项，在第一时间协调相关部门解决群众诉求。村居务评议会一般在年底结合“三测评”、“双述双评”进行，对村居干部全年工作进行评议。

在实践中，“一堂二站三卡四会”构建了收集反映诉求——协调解决问题——下移服务资源——协商疏导矛盾的工作回路，逐步形成群众有所呼、组织有所应，基层资源少、上级组织补的上下联动、左右联合的区域内党组织共同做好群众工作的网络体系，在做好群众工作上形成抓手和合力，使村居基层一级党组织有愿望、有能力、有资源做群众工作。

二、推行“一二三四”群众工作法取得明显效果

由于“一二三四”群众工作法综合运用了引导、联系、服务、协商等方法，充分整合了党群、行政以及各种社会资源，使过去的各种零星的做法和条块资源联结成一个群众工作的功能性网络，从而使群众工作在实践中切实做实，并且卓有成效。

（一）在面对面宣传引导群众中动员群众、组织群众

奉贤区委针对村域范围扩大、群众居住分散、来奉人员大量导入的实际，发挥“一堂二站三卡四会”宣传引导群众作用，面对面做好群众思想工作，使群众的思想认识与党委政府的决策部署同频共振，营造了全区心齐气顺劲足的良好局面。一是贴近群众需求，设置宣讲内容。“一堂”和“二站”根据党委政府出台的政策举措、推进的重点工作和群众的实际需求设置宣讲内容，使群众思想政治工作和形势政策宣传贴近全区中心工作和群众实际需求。二是便于群众参与，创新工作方式。“一堂”、“二站”主要采用授课讲座、分发资料、编演节目、联谊活动等形式开展活动，以群众喜闻乐见的形式引导群众。各村居还把沟通、交流、宣讲的平台覆盖到来奉人员。三是服务大局工作，理顺群众情绪。“一堂”、“二站”把做好群众思想工作，服务本区重大工作、重大项目推进作为重要职责。在上海市大型居住社区奉贤南桥基地建设动迁中，涉及动迁的金汇镇、青村镇通过“一堂”、“二站”发放动迁补偿办法，组织党员干部上门开展政策解答咨询，赢得群众的理解和支持。

（二）在上对下联系服务群众中了解诉求、满足意愿

针对下情上传通道狭窄、群众需求多样化、村居服务群众资源少的实际情况，发挥“一堂二站三卡四会”联系服务群众平台作用，构建区镇两级公共服务、公共产品下移到村居群众身边的通道。一是建立民情民意自下而上反馈机制。村居党组织把联系服务卡发给村居民包括来奉人员，村居干部把群众要求一事一记登记在需求记载卡上，“二站”则由专人接待群众来访来电并及时汇总报送村居党组织。通过这个制度化的通道，使群众呼声、诉求层层上传，得到党组织的呼应和解决。二是打造公共服务由上往下传送网络。“一堂二站三卡四会”工作法搭建的平台使区镇两级社会管理和公共服务重心下移，弥补了村居公共服务资源短缺的不足，形成了各级各部门服务群众的合力。三是构建村居组织发挥作用有效平台。“一堂二站三卡四会”工作法使村居党组织转变职能、服务群众有了可操作的平台和抓手，把基层组织做好群众工作这个核心任务落到了实处。各村居党组织积极为民致富、为民送学、为民维权、为民帮困、为民代言、为民协调、为民评优、为民借力，把群众工作作为经常性工作抓紧抓好。

（三）在心贴心维护群众利益中推进群众自治、基层民主

奉贤区委针对群众参与村居重大事项决策不充分、群众利益矛盾难协调、部分村居干部服务意识不强的情况，发挥“一堂二站三卡四会”协调群众利益，保障群众权益的作用，建立群众参与公共事务决策的机制，从源头上化解矛盾、维护稳定，促进了群众自治和基层民主。一是重大事项群众参与协商。全区178个村结合“四议两公开”村级重大事项议事规则全面推行决策听证会，居民区则结合党员代表议事会进行决策听证。村居务管理、经济社会发展、涉及群众利益的重大事项，没有群众的参与认可，谁都没有权力决定，避免了搞“一言堂”和决策失误。二是利益矛盾组织出面协调。面对群众之间、群众和组织之间的矛盾和一些上访苗头，村居党组织加强沟通协调，或以信访代理的形式，积极为民代言和奔走，使群众不出村居就能反映诉求，降低了信访人的成本，有效防止了越级上访、非正常上访。三是工作成效群众自主评议。村居基层干部工作成效怎么样，以往常常是上级部门一考定音。自从推行了结果问效卡和村居务评议会，群众作为最有发言权的服务对象可以对村居组织和基层干部评头论足，这也倒逼了基层干部的作风和能力转型，把联系服务群众作为自己的基本职责。村居党组织一般一个季度或半年召开一次问效评议会，组织党员代表、村居民代表、老干部代表和来奉党员代表填写结果问效卡，对村居委干部服务态度、服务效率、办结效果等进行无记名测评。村居务评议会则在年底结合“三测评”和“双述双评”开展，并把测评结果作为镇党委对村居干部考核的重要依据。

三、进一步完善“一二三四”群众工作机制的思考

（一）加强理论研究与工作探索

理顺过去做法与“一二三四”工作机制之间的内在关系，不断完善“一二三四”群众工作机制的内涵和运作框架，突出可操作性，以保证其在实践中既简便易行又运作顺畅。

（二）加大宣传力度，提高思想认识

“一二三四”工作机制是新形势下创新社会管理、服务基层民生、做好群众工作的重要功能性平台。要强化干部对推进“一二三四”工作机制意义的认识，增强其责任意识和工作主动性；要让群众了解推进“一二三四”工作法的内容和目的，配合做好工作，享受带来的好处。

（三）在具体措施上，要有针对性地调整推进策略，切实解决推行过程中存在的困难和问题

“一堂”主要需解决师资资源不足、场所不完善、形式不灵活、参与度不广、受益面小、效果可持续难等问题。建议在以各镇（开发区）为主的基础上，全区层面适当统筹师资，建立结构合理、渠道多样、数量相对充足、有一定经费保证的大师资库，供村（居）选择使用；各镇（开发区）要从村实际出发，通过适当补贴、挖掘利用各种有用资源等办法，解决好中心宅基课堂以外课堂场所不足的问题；引导村委在设计宅基课堂活动方案时，了解村民包括来奉人员的思想动态和实际需求，保证宅基课堂内容贴近生活、贴近百姓，采取灵活多样的活动方式（避免单一的授课方式），适当调整活动时间和活动场地，吸引较多群众来听来看；在统筹党员教育经费、增加群众教育费用方面对农村予以适当倾斜，保证宅基课堂开展有切实的财力支持，避免虎头蛇尾，无以为继。

“二站”主要需解决定位模糊、职能整合不够、层次多、值班人员不足等问题。建议区委协调相关单位和部门根据条线职能和工作内容、范围，对各种站点进行整合，理顺“二站”与其他已有站点的关系，切实把“二站”做实，建成为村民和来奉人员服务的“一门式”平台，将其他服务功能相应地归并在这个平台上，方便群众办事；“二站”建设上要从设置专门的工作场所、配备固定的值班人员、建立规范的工作制度、加强工作人员政策法规培训、完善信息记录台账等方面着手落实。

“三卡”主要是解决联系服务卡在来奉人员中发放率还不高，需求记载卡使用效率不高等问题。

“四会”主要需解决规范程序，充分发挥作用等问题。决策听证会并没有对哪些是村居委重大事项决策项目、哪些情况必须采取决策听证的方式、决策听证的基本程序如何等作出规定，导致实践中村委在要不要决策听证和怎样决策听证等方面的随意性很大；矛盾协调会和信访代理会基本沿用原来村的治安管理的模式，各村基本都设立了信访代理员，但信访代理事务极少；村居务评议会如何在年底结合“三测评”、“双述双评”进行，还没有一套具体措施，需要探索并进一步规范。

（四）在保障方面，要从完善组织架构、保证经费支持、加强考核监督、整合资源形成合力等方面采取积极措施，确保推进力度不减，推行效果不差，推广效应明显

建议对镇（开发区）推进“一二三四”工作机制的工作从组织框架、资源配置、宣传发动、力量整合等多个方面进行必要的抽查，督促各镇（开发区）切实落实好此项工作。对镇（开发区）在所属村（居）推行“一二三四”工作机制给予必要的经费支持上明确项目和基本数额标准，避免镇（开发区）在推进中只布置工作，不给必要经费，单纯增加基层工作量却难有财力支撑，结果是流于形式的尴尬。

（五）建议对村（居）主要干部进行一次以研修“一二三四”工作为专题的集中培训

内容可包括新形势下群众工作的基本理论、“一二三四”工作机制案例与现场教学等，为村（居）干部相互交流提供机会和平台。

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1009-928X（2012）02-0035-03

作者系中共上海市奉贤区委党校副教授

■特约编辑：胡中良