人大常委会任免事项中的回避问题

□ 李鹏程

不久前，在中国人大新闻网上看到一篇《审议发言时拟任人员有回避的必要吗》的文章，由此引发了笔者对人大常委会任免事项中关于回避诸多问题的思考。随着人民代表大会制度的不断完善，人大常委会更高更深层次的议事程序和制度问题就越来越被社会和人们所关注，进而人大常委会任免回避的问题也开始进入人们的视野，成为人大研究探讨的新课题。现实中，当权力与理智发生碰撞的时候，应该是理智战胜权力，但有时往往与其相反，当遇到权力诱惑和人世情感驱使的时候，作为个体的人难免凸显私情私心，天平难免就会偏移，理智难免就会瞬间不在。人大常委会每一位成员都是社会中的一员，同样会遇到权力与理智的碰撞，同样会产生人与人之间的情感纠葛。因此，在人大常委会任免中，设置一些限制是为了公平与正义，有限制的回避，有利于人大常委会组成人员充分发表意见，有利于人大常委会组成人员任免权力充分公正地行使。

一、关于回避的问题

一些国家的议会也有较明确的规定，譬如英国防止以权谋私的“利益声明”制度就有回避制度的实质意义。英国议会常设委员会在选举委员会主席之前，要求每位委员向委员会秘书递交一份详细的个人经济利益材料，并在各委员中传阅。选举后，当选的主席首先要求每位委员申明本人与委员会职能范围和主要工作可能相关联的利益。委员们发现个人利益与某项调查事项有关联，应尽早声明。若个人利益与证人构成关系，应在听证会上重复声明；若个人利益会直接受到调查的影响或调查事项直接关联到本人有利益的单位，应回避参与调查。当议员所申明的利益发生利益冲突，必须对他们的行为进行限制或回避。譬如，当一名议员曾经或正在或将要从议会之外的某个单位（或个人）接受经济好处，他就不能主动提议一个涉及那个单位或类似单位、行业的事务或利益的议会议程，包括不能提出议案或请愿，不能要求休会或辩论，不能提出动议、修正案、草案报告，不能附议等。由此可见，在我国各级人大常委会设立审议人事任免事项回避制度是必要的。

二、人大常委会任免中几种回避情形

一是普通个人与集体的回避，即被任免人员与人大常委会集体的回避。这种情形比较普遍，几乎各级人大常委会过去都在常用。

二是特殊个人与集体的回避，这种特殊个人是指被任免人员的身份特殊，即被任免人员是同级人大常委会组成人员。譬如常委会组成人员被免去职务的审议表决、或组成人员被任命为人大专门委员会及常委会工作机构有关职务的审议表决等。

三是个人与个人的回避。即被任命人员与同级人大常委会组成人员中某人有直接利害关系的情形，这种回避也可称为情感回避。譬如夫妻关系、直系血亲关系等。因为人都有趋利避害的本性，所以当涉及本人利益时，人往往是很难站在客观的立场上，作出公正、理性的判断。后两种情形在各级人大常委会任免事项中基本上是被忽视的。笔者认为，后两种情形同样重要，同样需要在任免事项中去应用。

三、人大常委会任免回避方式

一是全过程回避，即前面所讲的第一种情形，普通个人与常委会集体的回避。《审议发言时拟任人员有回避的必要吗》一文描述的就是这种情形，被任免人员应该回避，为了让常委会组成人员充分发表意见，被任免当事人应在审议、表决的全过程回避。

二是阶段性回避，即审议阶段回避。人大常委会的任免按阶段划分，通常为“提名、拟任发言、审议、表决”等阶段。审议阶段回避适用于“被任免当事人是同级人大常委会组成人员的任免”和“被任免当事人与同级人大常委会组成人员中某人有直接利害关系的任免”，涉及的是常委会组成人员中某人的回避，这种回避便于其他组成人员充分发表意见。如果要其全过程回避的话，是否剥夺了其当事人的一项重要职权——核心权力表决权？

四、推行人大常委会任免回避制度存在的问题

一是依法无据。目前还没有一部法律或法规对人大常委会任免有关回避问题作出明确规定，首先应该对建不建立回避制度予以确认。人大的回避不等同于公务员法所规定回避的情形，公务员法所规定的是任职回避，即职务回避，是指“公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作”，不属于任免回避。因此首要的是制定和完善这方面的法律法规。

二是制度缺失。目前就任免回避问题各级人大都还没有确立比较完善的制度,即使有的《议事规则》或《任免办法》中有所涉及,但也很不具体很不全面。实践中，我们常常应用的“被任免人员的回避”是否是“约定俗成”的，没有任何文字的表述和记载（都知道这么做）。

三是实践中难以操作。主要涉及“有直接利害关系”的那一种。怎么确定直接利害关系？怎么报告？直接利害关系范围如何界定？都需要一定的规则程序予以明确。关于直接利害关系问题，可参照公务员法，但又不能太复杂，不能把“夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的”都纳入。笔者认为，只要界定到“夫妻、子女、父母”就可以了，就是这样的界定，实施起来操作的难度都很大。

五、推行人大常委会任免回避制度解决问题的建议

一是从国家的层面上，建议全国人大尽快制定人大常委会任免回避的相关法律法规，或完善《全国人大常委会议事规则》。

二是地方人大要积极研究任免回避的相关操作程序，完善回避的报告或声明程序和制度，使人大常委会任免回避事项加快走向正规。