参与式预算与社会管理创新

□ 林应荣

在推动公共预算改革中，如何发挥社会组织和公众的力量，增强对公共预算的审查和监督，直接关系到社会公平的实现。浙江省温岭市近年来探索开展的“参与式预算”，以预算为切入点，以民主恳谈为主要形式，通过有序、有效组织人大代表和社会公众参与预算编制讨论和执行监督，很好地破解了公众参与社会管理、公共预算改革这两个时代命题。

一、参与式预算改革，为加强和创新社会管理提供了典型路径

温岭的“参与式预算”，是指公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案编制的讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督。其改革内容主要包括：组建公民广泛参与的预算审查监督参与库和人才库；人代会前增加代表和公众初审、讨论预算编制环节，实行广泛的预算初审民主恳谈、部门预算民主恳谈和代表工作站预算征询恳谈；人代会期间镇级通过大会审议、询问、辩论、提出并票决预算修正议案，市级通过分代表团专题审议部门预算等途径加强预算审查；人代会后推动预算向社会公开，并在各镇设立人大财经小组加强预算执行和决算监督。从六年实践来看，参与式预算促进了社会公众的广泛参与，顺应了加强和创新社会管理的目标要求，取得了积极的成效。

首先，实行参与式预算，积极回应了社会关切。随着经济社会的快速发展，人民群众的政治意识、参与意识、公民意识日益提升，对民主的诉求和要求享有知情权、参与权、表达权、监督权的愿望也逐渐强烈。特别是在预算方面，一直以来公众由于缺乏参与预算编制和监督的途径和载体，对于预算怎么来、钱花到哪里去、过程是否合理和公正，存在许多疑问和意见。在一些基层政府及部门，由于缺乏预算约束和公众监督，随意花钱、“三公”消费、财政赤字问题比较严重。参与式预算的实行，探索将民主恳谈运用到预算审查监督当中，通过有序组织代表和公众广泛参与预算审查监督，很好地落实了“四权”，促使政府预算走向科学化和民主化。同时，它还推动了预算的公开和透明，在与代表和公众的互动中，促使政府不断加大预算公开力度，目前温岭已网上公开市级所有的预决算信息、27个部门的预算及“三公”经费（占到预算总额的95%以上）和16个镇（街道）的预算及“三公”经费，报纸上公开2个部门预算。预算的全方位公开，使得公众对政府及部门在本年度怎么花钱、钱花在哪里都清清楚楚，较好实现了“取之于民，用之于民，告之于民”的要求。特别是2011年市镇两级“三公”经费的大力度公开，引起了社会的强烈关注和反响。

第二，实行参与式预算，有效搭建了公众参与社会管理平台。参与式预算顺应了民意的要求，在人大、政府、代表、公众之间搭建起有效的对话和沟通平台，为公民自由、广泛、直接、真切地参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的渠道。譬如，泽国镇每年采用乒乓球摇号的方式，按照2‰比例从全镇l8岁以上的人群中随机产生240名选民代表，参与预算民主恳谈；新河镇预算初审民主恳谈的参与者除人大代表外，各协会、社会团体、各界代表和公民自愿参与，每年都有120名左右非人大代表参与；温峤镇在分村召开预算民主恳谈中，45个村按每村30人计算，起码有1200多人接触并参与预算方案的讨论；市级部门预算民主恳谈每次邀请30余名人大代表和60～80名各界的组织、公民（非人大代表）广泛参与；代表工作站直接在基层一线与广大选民就预算进行面对面征询恳谈，等等。在参与式预算当中，赋予代表和公众充分的知情权、参与权、表达权、监督权，通过直接面对面地与政府互动、对话，增强了民意的表达和公民在决策过程中的影响力。实践证明，公众参与预算编制的讨论和审查不仅能够搞好，而且远比少数人想得周到。同时，通过参与式预算，促使公民在参与当中不断增强公民意识和民主观念，不断形成民主习惯，不断提高行使民主权利的能力，这样充分调动了代表和公众参与管理社会公共事务的积极性和主动性，体现了人民当家作主。

第三，实行参与式预算，促进解决了一批社会民生热点。通过参与式预算，使得代表和普通民众有机会亲自参与政府年度预算编制的讨论和审查，对政府的“花钱计划”发表意见，从而推动政府将有限的资金用在社会事业发展急需投入的项目上，用在人民群众密切关注需要解决的项目上，使政府花钱更加向民生倾斜。如在镇一级，通过参与式预算，泽国镇加大了对小型农田水利建设的投入，从原来预算安排50万元提高到100万元；温峤镇新增了“品牌农业创建”、“幼教支出”2个预算项目（分别安排资金10万元和5万元），并在“环境整治”项目中调增了50万元；箬横镇将70%以上的财政用于民生。在市一级，建设规划部门根据代表和公众的意见，增加了500万元的“廉租房（新建）”项目；交通部门在“农村公路养护”、“老年人免费乘公交车”项目中分别调增了90万元和50万元。通过参与式预算，也推动了一批民生项目建设，如通过交通部门预算民主恳谈，推动了石松一级公路、76省道太平至漩门温岭段等交通重点项目的实施和如期完工；通过建设规划部门预算民主恳谈，推动了东月河防洪老街拆迁项目的落实；通过新河镇参与式预算，推动了新河镇长麻路改建、老城区改造项目的落实。参与式预算的实行，由于直接涉及资金安排，为解决民生热点难点问题提供了有效途径，促进了民生的保障和改善。

第四，实行参与式预算，体现了“三个最大限度”要求。最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，是加强和创新社会管理的总要求。当前中国社会正处在一个思想和文化多元、多样、多变的时代，各种声音此起彼伏，公众维护自身权益的意识和诉求比较强烈，同时焦躁、疑惧、愤青、警惕、不安等不良情绪和心态也弥漫社会，社会不和谐因素在增加。实行参与式预算，赋予普通公众充分的表达权，促使政府更多地运用民主法治的方式，通过平等的沟通、协商来倾听不同的声音和意见，消除政府、公众之间的许多隔阂和误会，从而不断提高政府平衡各种社会利益关系、化解各种矛盾、维护社会公平正义的能力，改善政府形象，提升政府的公信力。通过参与式预算，也促使政府克服随意花钱以及抑制不断增长的“三公”经费及乡镇债务规模，促进节约型政府建设。同时，通过成千上万的普通市民参与地方预算编制和执行审查监督，在良性互动中也有利于达成各方共识、完善公共治理，不断形成更加理性、平和、开放、包容的社会心态，形成支持政府工作的坚实基础，进而激发社会活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，促进社会和谐稳定。

二、在加强和创新社会管理中，参与式预算尚有较大的作用发挥空间

从实践来看，参与式预算推进过程中也存在不少困难和问题。一是各方思想尚未完全统一。譬如人大自身思想分歧还比较大、部分镇（街道）还存在应付和走过场心理、财政部门与人大要求还不够衔接、相关部门工作还不够主动。二是公众的参与度和关注度亟待提高。参与的广泛性和代表性明显不足，特别是中介机构、行业协会、社会团体等社会组织以及基层一线工人、农民、妇女、外来人员等群体参与度不够。另外，公众对预算的关注度也有待进一步提高，引导和发动公众参与预算监督仍需花大力气。三是预算恳谈和对话的效果仍需增强。参与式预算的主要精髓是预算民主恳谈和预算审议，但从目前实践来看，“扎扎实实走程序，认认真真走过场”的现象一定程度存在，部分代表和公众要么缺乏专业知识不敢发言，要么认为没有效果不想发言，要么没有围绕预算主题不会发言，直接影响恳谈、对话的效果。四是会后预算公开和公众参与监督不足。镇（街道）和部门预算公开还不够主动、及时、规范，公众参与预算日常监督的渠道还不够畅通。这些问题也说明，参与式预算尚有较大的发展和成长空间。面对加强和创新社会管理的新情况、新任务、新要求，下一步参与式预算当在以下几方面继续深化和完善。

首先，进一步形成推动力。参与式预算的深化完善，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，把握好正确的政治方向。要主动争取各级党委对这项工作的领导和支持，始终坚持依靠党委“总揽全局、协调各方”的核心领导作用，合心、合力、合拍地有序推进。积极与政府及部门沟通，统一思想认识，明确财政部门与其他部门的职责，真心实意投入到参与式预算改革当中。特别是加强与财政部门的沟通与衔接，做好基础性工作，为参与式预算创造良好条件。加强对乡镇（街道）实施参与式预算的指导和考核，通过强化培训、督查以及定期召开会议等形式，消除基层对实行参与式预算的疑虑、畏难、应付情绪，在达成共识的基础上，充分调动工作主动性和创造性。要加强参与式预算有关制度建设，为参与式预算的坚持和完善提供根本保障。各乡镇可结合实际出台相应的办法或意见，并通过人民代表大会，以法定的形式把预算审查监督的有关程序规范下来。通过统一思想、建章立制，形成参与式预算改革的强大生命力和推动力。

第二，进一步增强吸引力。在社会管理格局中，社会协同是依托，公众参与是基础。参与式预算实施当中，必须突出社会协同、公众参与，通过积极鼓励和引导，给社会组织和公众参与社会生活创造良好的空间和条件，从而形成公共治理的“善治”局面。具体来说，一是进一步加强宣传、培训和引导，提高全社会的预算意识，培养公众的预算兴趣。政府部门在预算编制和公开上要增加可读性、可看性，做到图文并茂，增加公众关注度。预算公开的途径还要更加广泛，除了官方网站外，可在一些热点门户网站、论坛、博客、微博等渠道公开预算。通过采取有效措施，形成全社会关注预算、讨论预算、监督预算的良好氛围。二是通过组织推选、公开邀请、自荐等方式，积极鼓励引导社会中介机构、行业协会、社团组织以及专业性机构等广泛参与。社会组织的参与面在参与式预算当中要有一定的比例，并应逐步增加。有必要的话，可单独给社会组织设立一个组，围绕预算进行民主恳谈。三是在确定参加对象时要考虑利益均衡性，抽选方式更加科学、合理，综合运用乒乓球摇号、“海选”、组织指定、公开邀请等方式，使参与公众更具广泛性、全民性和代表性，能平等地、有博弈能力地进行参与。四是在程序上进行科学设计，赋予参与公众更多的表达权，使他们能够更加充分地表达利益诉求，培养和提高他们的参与热情。民主恳谈是参与式预算的重要形式，特别要注重恳谈时间的把握、氛围的营造和效果的体现。在部门预算民主恳谈中，可增加视察环节，使代表和公众对预算民主恳谈有更直观、更感性的感受，同时每次可确定一些预算项目为恳谈的重点，选择一批备选项目供公众票决，增强预算民主恳谈的针对性和实效性。在各乡镇（街道）预算民主恳谈中，要扩大基层群众参与的恳谈面，在日程安排上留出充裕的恳谈时间，同时在恳谈中可借鉴泽国做法设立主持人制度，引导并激发公众充分、热烈地表达对预算的意见和建议。

第三，进一步提高服务力。参与式预算的推进，要进一步按照加强和创新社会管理的主要内容发挥服务作用。具体在“四个民”上下工夫。一是服务民生优先。参与式预算要以保障和改善民生为出发点，注重解决民生热点难点问题。围绕民生预算项目开展审查和监督，应该成为重中之重工作。像温岭市石桥头镇在人代会前分区域组织代表和公众开展政府实事工程项目民主恳谈并进行票决的做法，值得借鉴和推行。二是促进民主实践。参与式预算是继选举民主之后预算民主的广泛实践，是人民当家作主的真切体现。参与式预算要以培养公民意识和民主习惯为着力点，十分注重公众参与的广度和代表参与的深度，通过代表工作站以及分区域、分行业、分片、分村等形式，把预算民主恳谈进一步前移到基层第一线，让普通民众更多、更近地参与地方预算编制和执行审查监督，把财政预算的主导权真正交到老百姓的手中，同时在参与当中不断增强公民意识、不断形成民主习惯，推进基层民主政治进程。三是维护民心安定。参与式预算要以协调各种关系、化解隔阂矛盾为突破点，促进社会和谐和民心安定。要通过民主恳谈、对话沟通的方式，以预算为载体，积极为政府和公众消除隔阂、消解分歧、消弭冲突，从而培养形成良好社会心态，促进社会秩序更加良好、社会大局更加稳定。四是注重民力汇聚。参与式预算是多种社会力量与政府形成财政预算管理合力的一种社会管理创新。要在实施过程中以尊重民意民声、汇聚民智民力为关键点，十分注重倾听和吸收代表和群众的意见与建议，促进预算的修正和调整。要督促政府切实尊重、积极回应和认真处理代表、公众意见建议，并建立反馈机制，通过媒体、文件或信件等形式，主动、及时地向代表和公众反馈意见建议研究吸收情况。

第四，进一步发挥影响力。切实发挥参与式预算的引领和主导作用，不断推动公共预算改革进程，影响和促进政府治理走向善治。一是推动预算细化。按照政府收支分类科目改革方向，将预算细化到“类”、“款”、“项”、“目”，尽可能把每一笔开支都列得详细，并通过附加说明、注释等形式，对一些预算数据和政策作出更加全面、透彻的解释，使代表和公众能进一步看懂预算，了解政府资金的来源和使用情况。在这方面，财政部门要主动做好基础工作，并加强对各乡镇（街道）的指导，使它们在预算细化上能更加规范、统一。二是推动预算公开。预算公开是公共财政的本质要求，应该积极推动预算公开，主动回应民众热切期盼。要进一步扩大公开范围，力争将所有的部门预算全面公开，并探索所有部门预算全部上人代会审查。鉴于部门预算表格多且不易印发的实际，可尝试建立部门预算信息电子查询系统、在各代表驻地设置“部门预算草案书面查阅处”，方便代表查阅和下载。要进一步拓宽公开渠道，不能简简单单地在网上公开了事，特别要注重公开的社会效果、公开的影响力，通过公开激发社会公众关注和监督预算的热情。建有网站的单位还要责无旁贷地在自己的网站上公开预算。要进一步完善公开内容，尽量将细化后的预算全部公开，特别是群众较为关注的“三公”经费，各级各部门都应主动公开，并将决算情况也予公开。三是推动预算监督从程序性走向实质性。要通过参与式预算，组织和发动代表和公众广泛参与，形成强大合力，力促政府和部门所花的每一分钱都受到严格的监督约束，体现公共财政公共监督。重点加强对政府性投资项目、政府性债务以及“三公”经费的监督，坚决抑制政府不合理的项目投资规模，抑制不断增长的“三公”经费及乡镇债务规模，促进预算资金规范、安全、有效使用。要畅通公众参与预算日常监督渠道，以分组跟踪监督、预算执行民主恳谈、代表工作站监督等形式，组织代表和公众对政府预算执行情况进行贯穿全年的跟踪监督，增强公众监督效果。