完善社会管理法律体系的顶层设计

□ 刘武俊

加强和创新社会管理是新时期党和政府的一项中心工作。法治堪称社会管理创新之纲，社会管理要以法律为指南针，要完善社会管理法律体系的顶层设计，为社会管理撑开法律的保护伞。

以法律为指南针推进社会管理创新

社会管理创新本质上是在法律框架内的社会自我完善。在依法治国的背景下，“法治”才是千头万绪的社会管理工作的“纲”，纲举目张，牵一发而动全身。

加强和创新社会管理各种具体举措都应当在法治的框架下进行，要防止地方政府及有关社会组织以“创新”的名义跨越法律的界限。法治下的善治堪称最佳的社会管理模式。历史和实践证明，法治是目前人类社会探索出的治理国家、管理社会事务的最合理的模式。创新社会管理必须尊重法律，依法管理、依法创新。所谓社会管理创新的“创新”，并不是突破现有法律的界限,而是更好地落实法律。社会管理创新应该在尊重法律的前提之下进行，不能以法治的名义突破法治去搞所谓的创新。社会管理创新不能打着创新的旗号干着违法的事情，否则就与法治的精神背道而驰。当社会管理创新与不合时宜的法律、法规发生冲突时，应当提请立法机关及时修改法律法规，而不能超越法律法规另起炉灶，不能以违法为代价换取所谓的创新。当然，立法部门也应克服立法不作为问题，及时修正和废除不合时宜的法律、法规，为社会管理营造良好的法律环境。

法治是社会管理创新的前提和保障。法治对社会管理创新有着重要的促进和保障作用，社会管理创新离不开法治。当前，社会转型时期，社会矛盾纠纷的产生和发展虽有多方面原因，但有法不依、执法不严、执法不公是众多矛盾纠纷产生、发展、升级的主要原因。解决这些矛盾纠纷，应当全面落实依法治国基本方略，以法律手段作为最主要的解决手段和第一解决手段，综合运用政治、经济及其他手段。

社会管理一旦脱离法治的轨道，政府在社会管理领域的越位、错位、缺位的问题就不可能得到有效解决，政企不分、政事不分、政社不分的问题也就难以根治，基层社会管理能力不强的状况就得不到彻底扭转，政府的执行力和公信力也就无法有效提升。

社会管理创新必然要求政府依法行政，要改变单纯依靠行政命令手段管理社会的方式方法，更加注重运用柔性的合作式管理手段管理社会。

社会管理创新必然要求摒弃运动式的治理模式，弘扬法治的制度化常态治理模式，变运动式管理为长效化管理和常态化管理。不求立竿见影，但求长治久安。

和谐社会并不是一个没有矛盾和冲突的社会,而是有一套完善的预防和化解矛盾的机制。现代意义上的政府不是全能政府而是有限政府。社会管理创新并不是片面地扩张政府权力。政府不可能对社会事务大包大揽，该由社会自行管理的就交给社会，该由市场解决的就交给市场，社会管理创新中要清晰界定政府、市场和社会的各自职责，形成政府、市场、社会共同治理的新格局。这意味着需要把政府为主的社会管理行为，转化为全社会共同参与的共治行为，不要总是由政府唱独角戏。政府购买法律服务就颇值得尝试。

社会管理的核心是要在法治的框架内妥善处理政府、市场与社会三者之间的互动关系，形成政府、市场、社会共同治理的生动局面，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。正如温家宝总理在2012年政府工作报告谈到改革的重点领域和关键环节时强调，推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系，建设服务、责任、法治、廉洁政府。不强调依法行政，不理顺政府与公民和社会组织的关系，社会管理创新也就无从谈起。

一言以蔽之，法治是社会管理创新之纲，在法治的框架内推进社会管理创新，加强社会建设需要加快社会立法，更需要注入法治的思维和强化法治的观念。

社会管理创新需要注入更多的法治思维、更多的法治基因。现代社会，法律已不再单纯作为一种解决纠纷的手段，而日益成为一种创造新型社会的工具、组织和改革社会的手段。政府部门要会用法治的思维管理社会事务，学会用善治的方法处理社会问题，提升社会管理的法治化水平。我们既要反对以社会管理创新为名全盘否定和抛弃法治理念、另起炉灶的“法律无用论”,也要反对否认社会管理创新具有自身独特的社会价值、机械地看待法治的作用的“法律万能论”。

加快社会立法进程

中国特色法律体系虽已形成，但完善中国特色法律体系依然任重道远。相对于日趋完善的经济立法和蓬勃发展的文化立法，社会立法严重滞后，社会管理法律体系依然有待进一步完善。加强社会建设，需要加快社会领域的立法进程，完善社会管理法律体系建设，更需要注入法治的思维和强化法治的观念。

敢为天下先的深圳不愧是先行先试的改革典范。深圳率先制定实施社会建设促进法规，《深圳经济特区社会建设促进条例》已于2012年3月1日起正式实施。这是深圳社会建设的“基本法”，亦是全国首个社会建设法规。

据介绍,该条例将起到指导深圳市社会建设领域立法的“基本法”的作用,将多年来探索和创新相对成熟的工作制度、工作方法和改革的方向、思路反映在其中,如出租屋管理、重大事项社会稳定风险评估制度、政府部分管理职能下移和推进义务教育、医疗卫生、住房保障、交通等领域的基本公共服务均等化等；并对社会建设领域中国家尚无法律、法规专门规定的方面进行了研究,结合当前社会关注的热点,如住房保障、社会救助、特殊人群管理与服务、志愿者服务、慈善事业发展等方面进行了探索,体现地方立法对国家立法的有益补充和特区立法先行先试的作用。

该条例的突出特点是体现政府、市场、社会共同治理的新格局。“市政府应当”这一表述在《条例》中反复出现，说明对政府而言，社会建设更多的是强调责任、义务，对市民来讲，着重保障权利，在此基础上实现权利义务的对等。政府管理的重心不是“管住”而是“放活”。政府向社会组织购买服务，探索社会组织直接登记制等，都是“放活”的做法。社会组织和公众是社会建设的主体，社会的事就要放手让社会去干。政府将手收回来，将权放出去，才能充分调动全社会的积极性，形成政府、市场、社会共同治理的新格局。

当前，社会领域的立法滞后，已经严重制约了社会建设的步伐。随着社会发展和生活水平的提高，公众的维权意识和参与意识日益增强，这种热情需要以法律加以维护和引导。同时，在大力推进依法行政打造法治政府的进程中，随着“全能政府”向“有限政府”的转变，越来越多的社会事务需要推向市场，需要政府向社会组织放权，这就需要以法律来为社会组织撑腰，需要得到法律的支持和规范。因此，加强社会建设的立法，尤为必要和紧迫。

为社会建设撑开法律保护伞

据《贵阳都市报》2012年7月25日报道，《贵阳市城市社区工作条例》立法调研工作启动，将城市管理的“贵阳经验”固化为地方性法规。贵阳市人大将为被誉为“贵阳经验”的城市基层管理体制改革工作提供强有力的法制保障——为实现城市社区工作的规范化、制度化、法治化，近日，贵阳市人大常委会正式启动《贵阳市城市社区工作条例》(暂定名)立法调研工作。贵阳市有关人士称这是一次开拓创新、先行先试的立法实践，基本上没有可以借鉴的现成做法和法规。此次关于社区工作的地方性立法在全国都不多见，在贵州省尚属首次。

社区与每个城市市民的日常生活紧密相关，社区工作立法势在必行。要依法明确社区的责权利关系，彻底解决社区管理和服务中出现的一系列问题。近年来贵阳市率先在小河和金阳新区开展城市基层管理体制改革试点工作，变市—区—街道—社区四级管理为市—区—社区三级管理以来，全市先后撤销了所有街道办事处，成立了89个新型社区，改革试点工作取得阶段性成果。在贵阳，存在了半个多世纪的街道办事处撤销后，原有街道办事处承担的民政、社保、城管、计生、社会治安等职能，新型社区究竟怎样履行？怎样承担？承担多少？责任多大？区一级政府和社区、社区和居委会、居委会和居民间的关系究竟怎样？诸多上位法如何得到具体执行？至今还没有一个清晰、准确、有法可依的规范。在贵阳市目前的城市基层管理体制改革工作中，还缺乏一整套系统、规范、有效、长远的法制保障。贵阳社区立法的先行先试，有望为全国城市社区立法积累宝贵的地方经验。

社区工作立法的核心是要处理好政府与社区的关系，科学界定社区的责权利，将政府不该管、管不好的事情从基层政府职能中剥离下来还给社区，由政府与社区自治组织相互配合、相互协助进行社区治理。社区立法要明确政府与社区自治组织之间的关系，明确界定社区居民委员会的职责和功能，政府对社区居民委员会的自治活动进行支持、指导和帮助。同时，社区居民委员会和其他居民自治组织要各行其责、相互配合、协调发展，共同促进社区居民自治。

社区工作立法要加强对社区居民自治权利的保障，扩大社区居民对社区事务的民主参与，明确社区居民参与的方式、内容和程序等，并建立健全各种参与机制，保障居民参与社区事务和对社区事务提出意见、建议的权利，提高社区居民参与的积极性。

社区工作立法一定要开门立法，充分征求和吸纳社区、居委会一线工作人员的意见和建议，要把社区居民群众“赞成不赞成”、“满意不满意”作为衡量社区立法质量的标准。要发动社区居民有序参与立法，特别是涉及社区居民自治权益，让社区居民真正有发言权。社区工作立法要接地气，深入社区进行立法调研，从社区中来，到社区中去，密切联系社区工作的实际。

社区工作立法一定要合理吸收域外社区立法经验。不少先进国家和地区的社区建设都依法开展，社区工作井然有序。当今许多国家和地区都制定了城市社区自治的法律法规，在经历过一定时期的社区治理后，形成了以美国为代表的居民主导型模式、以新加坡为代表的行政主导型模式、以日本为代表的混合型模式和以我国香港地区为代表的服务导向型模式。我们要在充分吸纳域外经验的基础上，立足具体国情和市情，探索具有中国特色和地方特色的社区建设模式并使之法律化。

另据报道，继在全国率先为社会建设立法后，深圳拟再创先河，为社区建设立法。深圳市正在制定全国第一部“社区法”——《深圳经济特区社区建设条例》。《条例》的内容初步拟定为8个部分，包括总则、社区管理体制、社区党建、社区服务、社区管理、社区自治、促进和保障、附则等。其中，备受关注的“社区管理体制”提出，将明确社区工作站等社区建设机构的设置和职能定位；明确社区工作人员的身份、待遇以及享有的权利和义务等。

社会管理创新已经成为时代的主旋律。随着社会转型、企业转制和政府职能的转变，大量政府社会管理和公共服务职能向社区转移，社区居民的服务需求日趋个性化、多元化，社区的“兜底”功能日趋明显，加快社区工作立法，依法加强社区服务体系建设势在必行。2011年11月，18个部门和组织联合发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》，对社会工作专业人才队伍建设的推进思路、目标任务等作了部署。民政部也已启动社会工作立法的相关调研，在“十二五”期间，国家有望出台社会工作专业人才管理条例。在依法治国的背景下，社会建设也要纳入法治的轨道，社区工作单靠政策规制是不够的，还要靠更权威的法律保障。

在全国性的社区工作法律法规出台之前，各地不妨多向深圳、贵阳取经，因地制宜，加快本地社区工作的立法进程，依法推进社区建设。当然，全国人大常委会及国务院也要将全国性的社区工作立法作为社会立法的中心，抓紧研究制定全国性的社区工作法律和行政法规，为社区工作撑开法律的保护伞。