民主集中制的制度结构与转型调适

■许耀桐

民主集中制的制度结构与转型调适

■许耀桐

民主集中制在中国共产党和国家的政治生活中占有重要的地位，发挥着举足轻重的作用。胡锦涛在2011年的“七一”讲话中提出，要在新的历史条件下“健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规范化、程序化”。为此，必须认真研究民主集中制的制度建设问题，探究其制度结构，进行转型与调适，以便使这一制度更好地发挥作用。

民主集中制的制度结构

民主集中制作为共产党的组织原则和组织制度，形成于20世纪初。2006年4月，列宁领导的俄国社会民主工党（后改称苏联共产党）把民主集中制写入党的章程。

但是，最早的时候，列宁从俄国的实际出发，主张建立具有密谋性质的“集中制”的政党。列宁论述道，“在专制制度的国家里”，“坚强的革命组织按其形式来说也可以称为‘密谋’组织”，“秘密性是这种组织所绝对必需的。对这种组织来说，秘密性是最必要的条件，其余一切条件(如成员人数、成员的挑选、职能等等)，都应当和这一条件相适应。因此，害怕别人责备我们社会民主党人要建立密谋组织，那就未免太幼稚了”。（《列宁全集》第6卷，第129页，人民出版社1986年版。）列宁认为，为了无产阶级的解放事业，“建党基础的基本思想”应是“集中制思想”，“集中制思想，它从原则上确定了解决所有局部的和细节的组织问题的方法。”它“是唯一的原则性思想，应该贯串在整个党章中”。（《列宁全集》第8卷，第236页，人民出版社1986年版。）

列宁在提出建党的“集中制”组织原则和制度后，曾经受到了德国社会民主工党领袖罗莎·卢森堡的批评。她强调“集中制”会扼杀党内民主，形成“官僚集中制”与少数人独裁，只有“民主制”才是党的正确制度。列宁汲取了卢森堡一些有益的意见，开始修正原来所提的“集中制”的组织原则和制度。也由于1905年发生了俄国革命，出现了人民革命运动的不可阻挡之势，迫使沙皇在宪政方面作出一些让步，开始允许人民享有言论、出版、集会、结社和组织政党的自由。这是前所未有的，似乎给俄国社会民主工党提供了摆脱从前在秘密状态和警察迫害条件下进行革命的时机。此时，列宁主持召开了俄国社会民主工党第一次代表会议，会议在《告所有党组织和全体工人社会民主党人书》中指出，“战斗的无产阶级在十月的日子里取得的第一个光辉的胜利，造成了新的政治局势，向党提出了新的政治任务。旧的专制制度垮台了，公民自由已经通过夺取的方式在某种程度上得到实现。党应当使自己的策略和组织适应已经变化的情况”。（《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册第114页，人民出版社1964年版。）“秘密工作条件下的昏暗状态，党完全不合法的情况——都在消失”。（《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册第114-115页，人民出版社1964年版。）基于此，列宁把“民主制”引进了党的组织原则和制度，创造性地提出了建立民主集中制。

考虑到当时俄国虽在政治民主方面有所松动，但其专制性质并没有根本变化。因此，列宁对民主集中制作出了符合实际的规定。根据《提交俄国社会民主工党统一代表大会的策略提纲》中“党的组织原则”（参见《列宁全集》第12卷第214页，人民出版社1987年版。）一节的论述，民主集中制主要有以下5项：（1）党组织应自下而上地贯彻执行选举原则（即实行民主制）；（2）只有在无法克服的警察阻挠和极特殊的情况下才可以放弃这一原则，实行二级选举或者对选出的机构进行增补等等（即实行集中制）；（3）要把党的秘密机关和公开机关区别开来，迫切需要保持和加强党组织的秘密核心（即秘密机关不可能实行民主制，只能实行集中制）；（4）开展公开的社会活动（出版、集会、结社、工会活动等）时，以不能危害党组织的秘密性、完整性为准则（即可以实行民主制，但一定要服从于集中制的需要）；（5）党的中央机关应该是统一的，也就是说，党的全体代表大会应该选出统一的中央委员会，由中央委员会指定党中央机关报的编辑部等等（即中央上层实行集中制）。

由上可见，列宁创制的民主集中制，是指在一些具备了政治自由条件的党组织（一般是下层）必须运用民主制的方法手段开展党的活动，如进行选举、召开会议、作工作报告等，而对于其他不具备政治自由条件的那些党组织（一般是上层）而言，仍然只能实行集中制。可以说，列宁创制的民主集中制，实际上是对原来完全集中制的一种修正，是在集中制的组织体系中加入民主制成分。所谓民主集中制，就是民主制和集中制两个部分的结合，如果用公式表示就是：民主制+集中制。当然，两相比较，实行民主制的范围较小、层次较低，民主制在党内处于从属的地位；而集中制的范围较大、层次较高，是其主要部分，在党内处于支配地位。因而，这样的民主集中制是以集中制为主体的。正因为如此，民主集中制这一概念在俄语中是这样一个复合词：дeмократический ценралиэм。前面的 дeмократический 是一个形容词，意为 “民主的”；后面的центраиэм是一个名词，意为“集中（制）”、“集权制”、“中央集权制”或“集权主义”。两个词合为一个词组，译为“民主的集中（制）”，也可译为“民主的集权制”、“民主的中央集权制”，与英语对应的是democratic centralism。显然，民主集中制的主体是“集中（制）”、“集权制”、“中央集权制”，而“民主的”部分只是其辅助作用。需要指出的是，дeмократический 在语义上虽是 “民主的”意思，语法上起着定语的作用，但根据列宁对它所作的阐述，实际上体现的却是制度性的规定，构成的是民主制。对此，我们千万不能望文生义，以为不过就是一个修饰词、限定语而已。所以，民主集中制事实上包含着民主制和集中制两个部分，而且这两部分是对立着的。集中制要求的不是自下而上地经由民主选举产生的各级组织和一切领导职务，然后实行上级对下级的指挥；而是直接采取了指定各级领导职务并由上层组织对下层组织和群众下达命令指示，实行下级听命于上级、上级机关对下级组织的完全掌控。显然，这样的集中制本身完全排除了民主制中任何的民主因素和民主程序。不过，两者虽然对立，但由于不是处于同一个层级上，因此不是彼此隔绝、互不影响的，恰恰相反，其中的民主制会对集中制产生积极的作用，特别是在党内决策方面，由于在党内一些基层组织实行民主制，会使实施集权专断的领导者听到不同的议论，择善而行，从而在实行集中制时不至于偏离正确、理性的轨道。

在苏联，民主集中制一直分为两个制度，即分为“民主制”和“集中制”。从形成时起，民主集中制就是由这两个制度组成的，这在列宁的著作中有着明确的论述，例如，民主集中制需要民主制，列宁指出，“为了贯彻民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定”。（《列宁全集》第14卷，第250页，人民出版社1988年版。）民主集中制更需要集中制，“无产阶级的无条件的集中制和极严格的纪律，是战胜资产阶级的基本条件之一”。（《列宁选集》第4卷，第181页，人民出版社1972年版。）20世纪50年代出版的《苏联大百科全书》，在“民主集中制”条目下，对此作了更为明确的阐述：“苏联共产党党章中明文规定的民主集中制，把布尔什维克的集中制和民主制不可分割地统一起来”。（《苏联大百科全书选译 民主集中制·党内民主·党的集体领导·党内统一·党内纪律》第1页，人民出版社1954年版。）

民主集中制的转型调适

民主集中制传入中国后，成为中国共产党的组织原则和制度。由于与苏联的情况相类似，中国共产党和领导人沿用了苏联的提法，也认为民主集中制是由两个制度组成的。例如，1937年5月毛泽东在谈到“党内民主问题”时指出：“要党有力量，依靠实行党的民主集中制去发动全党的积极性。在反动和内战时期，集中制表现得多一些。在新时期，集中制应该密切联系于民主制。用民主制的实行，发挥全党的积极性。”（《毛泽东选集》第l卷，第278页，人民出版社1991年版。）在中国共产党成为执政党后，毛泽东仍然坚持，民主集中制应由“民主制”和“集中制”这两个制度构成。1962年《在扩大的中央工作会议上的讲话》中，毛泽东指出：“在我们国家，如果不充分发扬人民民主和党内民主，不充分实行无产阶级的民主制，就不能有真正的无产阶级的集中制。”（《毛泽东著作选读》下册，第822页，人民出版社1986年版。）

但是，如果说把民主集中制分为“民主制”和“集中制”，是共产党当年处在地下秘密斗争和革命战争环境所造成的，在那样的条件下必须强调“集中制”并主要地实行“集中制”是正确的话，那么，当党夺取政权、成为执政党后，特别是处在社会主义现代化建设时期，还把民主集中制分为“民主制”和“集中制”，还强调“集中制”、主要实行“集中制”那就不正确了。正由于过去过分强调“集中制”而完全忽视“民主制”，无论是在苏联还是在中国，都令人心痛地出现了违背民主集中制的严重错误。在苏联，自列宁逝世之后，“民主制”没有得到发展，“集中制”反而大肆蔓延。斯大林搞一言堂，把党内不同意见者打成反党集团，甚至将季诺维也夫、加米涅夫、皮达可夫、布哈林等党内老同志从肉体上消灭，制造了不少冤假错案。斯大林以“集中制”否定“民主制”，使民主集中制实际蜕变为“集中制”。在中国，从1957年发生了“反右”斗争扩大化，到1959年庐山会议上把彭德怀等同志打成反党集团，再到1966年发生了文化大革命，也因为党内生活极不正常，没有了党内民主，“集中制”压倒了“民主制”，使民主集中制遭到空前的破坏。显而易见，在社会主义建设时期，如果不能改变民主集中制的制度结构问题，不能解决民主被压制的问题，便不能正确地坚持民主集中制，也不可能更好地发挥这一制度的作用。

文化大革命结束后，对于共产党成为执政党后在社会主义时期不能很好地坚持和发展民主集中制，邓小平给予了特别的关注和彻底的反思。邓小平深刻地总结道，过去“民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少”。（《邓小平文选》第2卷，第144页，人民出版社1994年版。）在一些党组织和领导者那里，民主集中制只剩下了“集中制”而已。在邓小平看来，民主集中制最重要的是要讲民主。只有在民主的前提下，才能更好地实现集中。为此，他重新解释了什么是民主集中制。1979年在《坚持四项基本原则》一文中邓小平指出：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”（《邓小平文选》第2卷，第175页，人民出版社1994年版。）这个解释，形成了对民主集中制的完整的“20”字的科学定义，具有十分重大的意义。首先，这个定义在很大程度上恢复了中共八大党章关于民主集中制的论述，因为九大和十大党章取消了八大的论述，颠覆了民主集中制的民主内涵。其次，这个定义又对八大党章论述作出了重大发展，即在八大党章论述的基础上增加了“相结合”的要求。这个增加和要求非常必要，它使“民主”和“集中”的两大过程有机地结合起来了，避免被割裂，并且，这样两大过程的“相结合”，将循环往复、不断发展。第三，最为重要的是，邓小平对什么是民主集中制作出这个定义之后，已不再像毛泽东那样把民主集中制分为“民主制”和“集中制”两种制度，而是着眼于强调民主集中制的“民主”与“集中”的内在相互关系。

很显然，从改革开放新时期开始，无论是邓小平本人还是中国共产党的相关文献，都已不再把民主集中制分为“民主制”和“集中制”，不再认为民主集中制是由两种制度构成的，由此完成了对民主集中制的制度结构的转型调适，即由两个制度转型为一个制度。民主集中制是这样一个制度，它是既有“民主”又有“集中”的制度。在这样的制度之下，它有着相互统一的两个过程，即“民主的过程”和“集中的过程”相统一，民主集中制应该转向民主。

民主集中制既是一个有着民主的过程、又有着集中的过程的制度，那么，究竟是以“民主”为主，还是以“集中”为主呢？这是我们理解民主集中制进行制度转型调适的关键。事实上，对于这个问题，自改革开放以来，邓小平和中国共产党的相关文献早就讲清楚了，应该强调民主集中制的重点和实质在于“民主”，民主集中制应该转向民主。

1978年，中共十一届三中全会明确指出，新时期“特别需要强调民主”，要不断重视并加大民主建设的力度。邓小平则要求“采取各种措施继续努力扩大党内民主和人民民主”。（《邓小平文选》第2卷，第168页，人民出版社1994年版。）适应着民主集中制发展民主的需要，1982年党的十二大党章提出，“在高度民主基础上实行高度集中”。2002年党的十六大进一步提出了“党内民主是党的生命”的最高命题。2007年，党的十七大为了阐述作为党的生命的党内民主应具有的要求时，更鲜明地提出了要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”。这些都表明，邓小平和中国共产党明确地把民主集中制的制度重点转向了民主。毫无疑义，随着中共对民主集中制进行转型调适，党内民主和人民民主都将会得到迅速、有效的发展。

强调民主集中制的重点和实质在于民主，也是民主集中制进行转型调适的题中应有之义。我们可以作这样的分析，贯彻执行的民主集中制，其中的“民主”过程，显然讲的是民主本身，而其中的“集中”过程讲的也还是民主本身。为什么呢？这是因为，“民主基础上的集中”，是对多数人的认识和意见的“集中”；而“集中指导下的民主”的“集中”，就是以多数人的认识和意见进一步“指导”即约束和规范少数人的不正常的“民主行为”，不允许少数人任意去推翻多数人的认识和意见。由此可见，民主集中制的“集中”，说到底体现的是对大多数人的民主权利的尊重，在其本质上就是民主，也只能是民主。邓小平说得好，“没有民主，就没有集中；而这个集中，总是要在民主的基础上，才能真正地正确地实现”。（《邓小平文选》第1卷，第304页，人民出版社1994年版。）因此，绝对不能把“集中”理解为是和民主相抵触的。归根到底，民主集中制的“民主”和“集中”，都是发展民主的动力而不是阻力，都是民主的推进器而不是绊脚石。

（作者单位：国家行政学院）