北冰洋航运权益博弈：中国的定位与应对

北冰洋航运权益博弈：中国的定位与应对

■肖 洋／文

随着全球气候变暖，北极冰盖的加速融化使开通北冰洋航道呈现出加速升温态势，北冰洋的融化预期和随之而来的巨大战略潜力,吸引了各国的目光。加拿大、俄罗斯、美国、挪威等国已制定出各自的北极战略，其中开拓与管控北冰洋航线是各国关注的重点。北冰洋航运权益之争成为当今北极问题的核心，一场“蓝色圈地”运动暗流涌动。北极是全人类的北极，中国作为近北极国家，不应放弃在北冰洋航运权益分配问题上的话语权,而应提升对北极事务的参与能力，并对如何构建公正合理的国际参与和协调机制平台进行战略思考。在现有北极航运权益博弈格局中，如何保证中国在北极的利益诉求能被国际社会接受与理解,是关乎中国远洋航运安全的战略性问题。

北冰洋航道的战略价值

北冰洋航运权益的物质基础是北冰洋航道。评估北冰洋航道的战略价值，是近年来国际地缘政治经济学界的研究热点。北冰洋航道分为两条线路。一是西起摩尔曼斯克，东到符拉迪沃斯托克，途经巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、新西伯利亚海的东北航线，这是连接东亚与西欧最短的海上航线。该航线开通于20世纪30年代，目前全线通航期近3个月。二是西起白令海峡的普罗维杰尼亚，向东沿美国阿拉斯加北部离岸海域，穿过加拿大北极群岛，直到戴维斯海峡的西北航线。

北冰洋航道的战略价值主要表现在缩短航运里程、开发北极资源、调整国际海运格局等层面。

北冰洋航道极大缩短了洲际航程，成为新的“大西洋—太平洋轴心航线”，使中国在现有东、西向两条主干远洋航线上再增加两条更为便捷的到达西欧和北美的航线。如从上海经苏伊士运河到伦敦的总航程约10413 海里，而走东北航线航程仅为8046 海里，航程缩短约2000 海里，若船速为24节(1小时24海里)，则整个航程时间将足足缩短2000/( 24 × 24) = 3.5天。再如，从上海经巴拿马运河到格陵兰的努克港，总航程约为13098海里，若采用北冰洋的西北航线航程仅为6058海里，距离缩短了7000多海里，整个航程时间将足足缩短7000 /(24 × 24) = 12天。如今中国对外贸易70%以上依赖于海路运输，按照中国海运运费支出一般占外贸进出口总额10%左右计算，2020年中国对外贸易总额将达到5.3万亿美元， 海运运费约为5300亿美元，如果利用北冰洋航线则可节省614—1468亿美元，北冰洋航线的经济优势非常明显。

除了节约航运成本等经济考虑之外，北冰洋航道还具有开发北极地区丰富资源的价值。根据美国地质调查局对北极自然资源的最新评估，北极地区未探明的石油储量达到900亿桶，天然气47.3 万亿立方米，可燃冰440亿桶。 北极地区的铁矿资源也很丰富，仅挪威可采铁矿就有3000万吨，钛1800万吨，加拿大北极巴芬岛的玛丽河铁矿可采储量为4.5亿吨。 由于北极地区大宗货运能力薄弱，北极地区的资源开发一直面临运输能力低下的瓶颈。所以北冰洋航道的开通则极大缓解了资源运输压力，建立新的资源供给中心带。

开通北冰洋航道将降低传统全球航运线的分量和地位，不仅改变了现有海运格局，还可减轻马六甲海峡、苏伊士运河日益严重的拥堵，避开日益猖獗的西印度洋与西非海盗的威胁。此外，有助于形成以北冰洋航道为依托的国际新兴战略产业带，带动能源、资源、航运、军工、港务、城建的发展。这使得北冰洋航道沿线国家不断提升自身影响力的同时，降低了中低纬度国家的战略地位。这种变化还将导致世界经济重心进一步向北方偏移，构建出地缘政治经济博弈新格局。在北冰洋航运事业蒸蒸日上的今天，谁拥有北冰洋航运权益的最大管理权与分配权，谁就有可能拥有世界未来的地缘战略新优势。因此，尽可能获取北冰洋航运权益将成为大国构建全球战略的重要支点。

北冰洋航运权益博弈格局的现状解析

北冰洋航运权益博弈格局可以定义为：受北冰洋航道开通影响的国家之间的竞争态势。该格局演变的核心动力是北冰洋航道权益的分配问题。在北冰洋航运权益博弈过程中，国家是主要的行为体，并根据自身的利益诉求而逐渐结成不同的利益集团，从而形成一种把相似权益诉求的国家划分到同一阵营中的分布状态。因此，北冰洋航运权益博弈，是一种在国家之间、国家集团之间、国家与国家集团之间进行的复合式双层博弈。

既然对北冰洋航线有利益诉求的相关国家是北冰洋航运权益博弈的主体，那么如何确定北冰洋航线的权益国，则是解析北冰洋航运权益博弈格局的前提。为了避免主观性，笔者在选取北冰洋航运权益相关国时，除了从地缘政治角度选取了环北极圈国家外，还充分考虑到北极圈外各国与北冰洋航道的利益联系，以及现阶段各国对于北冰洋航运权益的认知现状。

第一，北冰洋航道沿岸国家。

与北冰洋航道存在密切相关的国家有环北极圈的加拿大、俄罗斯、美国、挪威、丹麦、冰岛、芬兰、瑞典等，通常被称为A8国家，其中俄、美、加、挪、丹五国为北冰洋航道的核心相关国，通常被称为A5国家。

第二，高度依赖远洋运输线的国家。由于北冰洋航运网络具有向全球延伸的特性，特别是对那些高度依赖全球远洋航运的国家影响深远，因此，所有处于北冰洋航道延长线上的国家都不可避免地受到北冰洋航运权益博弈格局的影响。亚洲的中国、日本、韩国、朝鲜，以及欧洲的英国、法国、德国等国则属于此类。

第三，传统远洋航道的利益相关国。开通北冰洋航道将变革传统的国际海运格局，特别是对通过苏伊士运河和巴拿马运河等传统航道的冲击力度较大。因此包括西班牙、葡萄牙、意大利、沙特阿拉伯、埃及、摩洛哥、阿尔及利亚、利比亚、苏丹、埃塞俄比亚、巴基斯坦、印度、巴拿马等国。

第四，国家规模与战略能力。这里选取巴西、阿根廷、墨西哥等拥有一定国家规模和国际影响力的国家，那些虽然处于北冰洋航运网络的影响范围内，但缺乏足够国际影响力与战略执行能力的国家则未涵盖。

按照以上四项标准进行选取，则北冰洋航线权益的相关国包括：环北极圈的A8；亚洲的中国、日本、韩国、朝鲜、印度、巴基斯坦、沙特阿拉伯、土耳其8国；美洲的巴拿马、墨西哥、巴西、阿根廷4国；欧洲的英国、法国、德国、意大利、西班牙、葡萄牙6国。共26国。

由于北冰洋航道的全线贯通尚需时日，与之利益相关的国家之间的关系也处于变动与调整阶段，成熟的地缘政治格局尚不明确。但北冰洋航运权益的相关国之间，基于本国的利益诉求，通过外交、贸易、军事、文化等方式连接在一起，构成了今天北冰洋航运权益博弈的基本态势。因此根据各国的北极战略与地缘政治实践现状，至少可以大致划分出北冰洋航运权益博弈中的三大利益集团。

一是以俄罗斯、加拿大为代表的利益集团。包括俄罗斯、加拿大、冰岛、芬兰和瑞典等国，主要以争取北冰洋航道沿线权益为主。目前，北极的西北航道和东北航道分别处于加拿大和俄罗斯的控制之下。早在20世纪30年代，前苏联就对东北航道进行了建设，已经建成了一条连接其欧洲部分与远东的国内航线。1991年，俄罗斯宣布该航线对外开放，希望赚取外汇，以此作为振兴本国经济的手段之一。此外俄罗斯还通过立法，强制外国船只接受破冰、领航服务，并征收高额服务费用，引起各国的强烈不满，因此除俄罗斯之外，其他国家对此条航线的利用率较低。2008 年9 月18 日俄罗斯联邦总统令批准了《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》，提出俄罗斯在北极地区的国际利益，包括使用东北航道，将之作为俄联邦在北极地区统一的国家交通运输干线。面对逐渐乐观的通航形势，俄罗斯加紧制定新的北冰洋航行规则，以加强对东北航道的控制。

加拿大早在1986年就宣布以其北冰洋最外缘群岛之间的直线作为领海基线，划定12海里领海和200海里专属经济区，宣布西北航道属于加拿大主权范围。2009年7月又通过了《加拿大的北部战略：我们的北部,我们的遗产,我们的未来》的政策报告, 阐述了其强化北极领土主权的措施。近年来，加拿大政府逐渐加强对西北航道管制，宣布要实施航行申请制度。为了加强对北冰洋地区的管理力度，2007年7月，加拿大总理哈珀宣布将投资71亿美元建造6—8艘破冰巡逻船进入西北航线, 加强对加拿大在北极地区的领海与岛屿的海防安保工作。

俄罗斯和加拿大作为北冰洋航道最大的沿岸国，拥有着北冰洋航运权益的地利优势，并建立了各自的北冰洋航道管理机制。然而近年来两国在北冰洋大陆架的划界争端，透露出北冰洋航道沿岸国可能会借助地缘优势及《联合国海洋法公约》的模糊条款来获取北冰洋航运最大管理权的信息。相对俄、加两国而言，芬兰、冰岛和瑞典等国则虽有地利优势，却国小力微，在北冰洋航运权益分配问题上可能会依附于俄加等国，推动北冰洋航运权益分配的小集团化，倡导在A5或A8范围内进行利益分配。

二是以美国为代表的利益集团。包括美国、丹麦、挪威、日本和韩国等国，由于缺乏地利优势，该集团则以全人类权益和沿海线权益相结合的姿态出现。

俄罗斯、加拿大加大对北冰洋航线的控制遭到奉行航海自由的美欧日韩等国的反对。例如，东北航道之争主要发生在俄罗斯与美国、欧盟等国间，而西北航道之争主要发生在美加之间。俄罗斯坚持对北极东北航道的控制，而欧美日则提出在个别航段应享有无害通过权和自由通行权。加拿大主张西北航道属于加拿大内水，而美国则坚持北极航线属于公海领域，外国船舶有无害通过的权利。为此，美国与俄罗斯、加拿大在20世纪发生多起航线纠纷。加拿大与美国在波弗特海的海洋边界划分，以及与丹麦在北极汉斯岛的主权归属问题上也存有争执。

挪威具有世界一流的冻土能源开采技术，并拥有全世界最详尽的北冰洋航运信息库。它在北冰洋航运权益博弈中侧重于经济领域，集中在北极能源开采、存储、运输等方面。由挪威政府控制的斯塔托尔石油公司正在北极建造一个大型天然气工厂，以期在未来能源开发上分得更多的地缘政治权益。而日本和韩国等国则会搭“美国便车”，在壮大美国利益集团的声势之余，以期获得一些北冰洋航线的权益。

三是非北极圈国家集团。这一集团以中国、英国等近北极国家为主，还包括南美的巴西、阿根廷，以及亚洲的印度、巴基斯坦和新加坡等国，受到北冰洋航线通航直接影响的巴拿马和埃及等国也居于其中。该集团主要以争取北冰洋航运权益全球共享化为主,倡导共同开发北冰洋航道，反对北冰洋航道权益分配的小集团化。这些国家的经济发展都与海运事业紧密相连，与北冰洋航线开通密切相关。但由于这些国家都远离北极圈，难以争取到北冰洋航运事务的平等参与权。

根据上述分析，美国、俄罗斯、中国、英国、日本等国对国际远洋航运网络的依赖程度较高，因此将是北冰洋航运权益博弈中的重要棋手。由于北冰洋航道管理与权益分配的国际协调机制尚未形成，主要海洋大国纷纷加大了在北冰洋地区的科研力度，北冰洋航道国际化趋势日益明显。随着战略学家将目光投向北极地区，关于北冰洋航运权益的国际纷争日趋激烈。为了抢夺北极地区的丰富能源和北冰洋航线的巨大地缘政治权益，围绕北极及北冰洋航线归属权的争夺和博弈正在逐步升级，俄罗斯、加拿大、丹麦等国均向联合国提出对北极的领土要求。其中俄罗斯表现得最为高调，不仅大量搜集有利的地质证据，甚至将国旗插在北冰洋洋底的北极点，以此为其在这场博弈战中抢占先机。 但从以上三大利益集团的现有力量对比和发展趋势来看，尚未出现具有绝对优势的一方，而仍处于此消彼长的变动期。可以认为，在北极航线地缘政治权益博弈的最终分配机制尚未成型，特别是在全球化和世界多极化的背景下，形成符合包括中国在内的非北极圈国家利益的北冰洋航道权益的国际协调机制，前景还是比较乐观的。

中国的战略定位与参与困难

权益和资源始终是国际竞争的焦点。美国、俄罗斯、加拿大等国家已经采取各种方式，在北极地区圈占势力范围，进行资源开发和国际战略通道权利争夺的准备。北极是全世界的财产, 任何国家都拥有发言权。不管哪个国家，如果缺乏对北极航线问题的研究，届时必然会被排斥在北极决策事务之外，处于相当被动的地位。中国作为与之有重要利益联系的国家，如何在这场国际博弈局势中进行准确定位，需要对北冰洋航运权益博弈的攻守态势具有清醒的认识。

一是北冰洋沿岸各国对北极主权与领土争端，对国际安全局势产生重要影响。中国作为既具有利益诉求，又缺乏地利优势与足够话语权的国家，必须深入思考自身的战略定位与角色扮演问题。二是目前北极地区周围的陆地与岛屿已被A8各国分占完毕，使得中国在北冰洋航运权益分配中，面临北冰洋航道沿岸各国先占先得与国际协调机制缺失等不利因素。三是北冰洋航运带来的巨大综合潜力，提醒中国不能失去话语权。北冰洋航运与中国经济发展、国家安全关系重大，中国不可置之度外。构建北冰洋航运权益分配的国际协调机制，积极参与北极事务，有利于中国在北冰洋航运权益问题上的利益获取。

从上面的分析可以看出，在合理协调北冰洋航运权益分配问题上，中国的利益诉求主要表现为对自由航行与北极事务参与权利的获得。然而，中国作为非北极圈国家，缺乏开辟和利用北冰洋航道主导国的地理条件，而北冰洋沿岸各国却对北极及北冰洋航线形成了先占优势，并在北冰洋航运权益分配问题上出现了排挤非北极圈国家的负面趋势。因此，解决这些问题的关键在于，缺乏地理优势的中国如何获得构建北冰洋航运权益分配机制的参与权。

尽管北冰洋航运的乐观愿景寄托着中国经济发展的美好愿望，但由于北冰洋航道严酷的地理条件与复杂的国际形势，使得在北极事务上有重大利益诉求的中国，在参与北冰洋航运权益博弈的过程中，面临着不少掣肘之处。

第一，北冰洋沿岸国家试图阻挠非北冰洋沿岸国家进入北极地区。

就现有趋势来看, 北冰洋沿岸国家一般都遵循“对内斗争、对外封锁”的政策。希望将北冰洋航运的权益之争限定在环北极国家之间,甚至联合起来谋求对北冰洋航线的集体掌控权。2008年5月29日，加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯和美国等五国在格陵兰岛召开部长级会议，五国在声明中说：“我们计划一道努力、包括通过国际海洋组织、加强现有措施、并且推出新的措施, 改进海上航行安全, 预防和减少船只在北冰洋造成的污染。” 2009年2 月9 日，丹麦、挪威、冰岛、瑞典、芬兰等五国在奥斯陆召开外交和安全政策会议, 五国表示未来将合作控制北极水域，保证石油和天然气运输通道的畅通。

第二，缺乏对华有利的国际协调机制平台。一些国家强调按“地理位置靠近优先”或按“科学考察贡献率大小”的原则来分配北极地区的开发份额和北极航线权益，对中国来说极为不利，却又缺乏合适的国际协调机制。北极理事会作为北极事务的国际协调机制，近年来呈现出明显的利己主义倾向，特别是北极国家对北极之外的国家参与北极事务的讨论设置制度障碍，部分国家试图抛开中国，私下协商成立地区性多边条约体系。这可能使中国在未来北冰洋航线的管理中处于不利地位，即使北冰洋航线全线贯通如期而至，中国参与北冰洋事务也难以摆脱受制于人的局面。

第三，涉及北冰洋航运事务的国际法较少，缺乏体系性。目前除了《联合国海洋法公约》中有关大陆架制度及相关条款、《斯瓦尔巴群岛条约》对北冰洋航线相关规定勉强能够作为法定依据之外，在实际航务中，各国大多遵循着俄罗斯、加拿大等国自行制定的单方面航道管理条款。历史上环北极国家倡导的“扇形原则”和现行国际海洋法中的“大陆架制度”又使北冰洋航线有可能被沿岸各国分段控制。这虽然不是国际性的约束性原则，但也会阻碍非北冰洋沿岸国家获得应有的权益, 增大了中国开辟和利用北冰洋航线的难度。

第四，缺乏足够的科研信息储备与冰海航运船舶。北冰洋沿岸各国加大投入, 通过三种方式为争夺北冰洋航运权益做准备：一是加大破冰船的建设与养护力度，二是加强相关的科学考察，三是加快北冰洋航线沿岸的基础设施建设。中国在北极科考中所获得的北冰洋水文、气候、地质、环境、人文等方面的信息储备严重不足，而其他国家对北冰洋地区的信息与数据又严格保密，使得中国在北极恶劣的环境条件下收集相关数据工作变得异常困难。由于中国在生产大吨位、高科技极地船舶方面存在着技术瓶颈，目前仅有 “雪龙”号科考破冰船可以进出北极冰区，获得的航线相关资料极为有限。此外，绝大部分中国远洋船舶的管理与驾驶人员都缺乏冰海航行经验，这些将直接影响到中国能否有效开发出北冰洋航线的经济价值。

中国获取北冰洋航运权益的应对策略

各国在北极及北冰洋航运问题上的纷争之所以变得如此缺乏章法，根本原因在于缺乏一个各方认可的国际协调机制，这同样是中国难以提升在北极问题上的发言权的最大机制性障碍。北冰洋地区是世界上仅存的“公土”之一，任何国家都没有权利将其据为己有，但这也造成了谁都有权利进行争夺的乱局。中国作为具有重大国际影响力的大国，应在科学分析北冰洋航运权益博弈态势的基础上，扬长避短地采取一些切实可行和富有前瞻性的对策, 为保障包括中国在内的非北极国家在北冰洋航运问题上的合理权益，作出应有的努力。

首先，利用现有国际法中对华有利条款维护中国的北冰洋航运权益。作为“斯瓦尔巴条约”缔约国之一,中国有权自由进出北极, 并在遵守当地法律的条件下从事海洋、工业、矿业和商业等活动。中国还是《联合国海洋法公约》缔约国，有权进入北冰洋公海地区，拥有包括海洋科学研究在内的公海航行自由。此外，中国一方面应提倡北冰洋沿岸各国在《联合国海洋法公约》的基础上解决各种争议, 为北冰洋航线创造良好的安全通航环境，另一方面应利用《联合国海洋公约》中对中国有利的条款，如中国可与美国等国合作强调北冰洋航线应实行《联合国海洋法公约》关于过境通行权的规定，防止中国船舶在途经北冰洋沿岸国时受到歧视待遇或出现阻碍航行的行为，并警惕阻挠中国参与构建北冰洋航运开发与管理机制的图谋，最大限度地维护中国在北冰洋航线的权益。

其次，提升中国对北极事务的制度性参与力度。在众多北极国际机构中，中国目前只参加了北极理事会、国际北极科学委员会等少数几个，国内对北极问题的研究也刚刚起步，在有关北极论坛和国际会议上很少看到中国学者的身影。因此，中国应加强与北极合作机制的参与力度，特别是将成为北极理事会永久观察员国家作为中国对北极国家多轨外交的重要目标。北极理事会是北极地区最大的、相对而言最有效力的国际组织，在北极所有的国际组织中居核心地位，成员国为A8国家，2007 年以来中国以特别观察员身份参加了理事会相关活动。因此中国应抓住目前北冰洋航线还没有明确的国际协调机制原则这一时机, 努力尽早成为北极理事会的永久观察员国家, 增强中国在北冰洋航运事务决策中的影响力与话语权。

第三，维护北冰洋航道的公海航运自由地位。中国应提升对北冰洋航运事务的关注力度，警惕部分国家抛开中国, 私下协商成立地区性多边条约体系，损害中国权益的行为。鉴于中国现有远洋航道的枢纽地带受制于人的现状，绝不能使北冰洋航线沦为某些国家制约他国经济贸易发展、威胁他国安全的工具。中国应努力维护北冰洋主体的公海地位，从全球经济繁荣发展出发，为构建北冰洋航道的国际协调机制提供合理化建议，防范北冰洋航运权益分配的小集团化，以及管理机制中出现的“霸王条款”。此外，积极推进国际社会建立共同开发与和平利用北冰洋航道的框架、机制和国际法律与条约，提升世界各国对北冰洋航运事务的参与权, 以使北冰洋航道地区造福于整个人类而不是个别国家和行为体。

最后，加大建造极地科考船与破冰船舶的资金投入。建造高科技、高续航能力的极地破冰船，对中国勘测北极地区资源、绘制北冰洋航线资料图，以及完善北冰洋信息库大有裨益。此外，建造具有较强抗冰能力的船舶，不但可以适应北冰洋少冰期的货运需求, 而且还可适当延长航运通行期。中国还应加强与俄罗斯、加拿大等国及国际海事组织的合作，获取冰山预警、导航系统，以及统一航行标准和保护海洋环境的相关信息。

北冰洋航道的开通是全球气候变化带来的为数不多的积极影响，它的开通只是时间问题。在全球化的今天，各国围绕着北冰洋航运权益展开的争夺，既是国家实力的较量，更是国家大战略的博弈。这也反映出当今国际政治中的现实主义逻辑——只有实现本国与国际体系之间的良性互动和双向认同,才能更好地维护和扩大本国利益。中国作为维护世界和平与发展的重要力量，不会也不应默许北冰洋航道落入利己主义与霸权主义的囊中。因此，中国应密切关注北极地区的政治经济发展态势，针对北冰洋航线权益格局演变做出恰当反应，秉承共同开发、公正合理的原则，适时参与北冰洋航运权益分配与协调机制的制定，及早制定符合中国长远利益的北冰洋航线战略，以维护应得的地缘政治经济权益。

（作者单位：北京第二外国语学院国际问题研究中心）

（责任编辑：刘娟娟）