构建社会暴力化解中的整体政府

姚尚建

构建社会暴力化解中的整体政府

姚尚建

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海 201620）

中国的社会焦虑越来越多以群体暴力的形式吸引人们的关注。在社会暴力的蔓延中，中国的各级政府似乎被碎片化了，从而形成整体性的公民社会与分散化的政府对立的错觉。在过度传播的推动下，只要社会不能实现自我治理，分散的政府治理就可能成为高风险社会后果的承担者。整体性治理就是实现中央与地方社会治理的重新整合，以整体性的政府行为消解社会暴力，以实现社会与政府关系的重建。

社会冲突；整体政府；暴力消解

中国的社会焦虑可能正在形成无法预见的暴力行为，这种暴力的蔓延随着传播媒介的发达往往被表述为平面的抗争型社会网络。而与之相对，中国金字塔结构的政府体系却在这样的社会冲击下显得有些被动而零碎。在改革深化时期如何直面社会矛盾，重建政府社会关系则成为当下必须面对的现实问题。

一、国家社会冲突的边缘地带——空间挤压下的社会变形

在晚清，中国的国家权力的底端为县。进入20世纪尤其是中叶以后，中国的县以下政权开始逐步建立起来，从而延伸了国家的政治权力。乡镇政府与市区政府一样，共同成为中国治理的基层政府，这些基层政府也成为国家向社会延伸的政治触须。

1.边缘地带的力量消长——村庄的政治变迁

在国家社会二分法看来，国家力量与社会力量总处于彼此消长的过程中。由于中国家国同构的历史传统，只是到了上个世纪后期，中国的市民社会才借助于市场经济的发展实现了领域的初步分离。但是由于国家力量的强势存在，中国的市民社会的生长从一开始起就注定了国家力量的边界约束。

从县政乡治到乡政村治的过渡，中国的政治发展的自治空间被挤压，县以下自治被压缩至村庄，当代中国在国家与社会边界的连接处于是成为中国社会稳定的节点。村庄治理高度依附于城市治理之上，并成为城市治理外部性的承担者。

但是即使是在这种被挤压的政治社会空间中，也保留着政治反弹的可能性。1980年代以来的农民大流动使中国农民开始通过自身的努力接触到了城市政治。而城市的扩张也从地理上对农村形成土地、人口等资源性要求，从而使中国农村的自主意识、宪政意识得到增强。2010年《选举法》修改，中国村庄的政治地位开始得到平等的审视。而中国基层政府治理的体制使其既要承担农民政治诉求的压力，也要承担上层政府对其工作的考核压力。这种村庄治理的意识觉醒与传统基层治理之间的张力开始浮现。

2.城市蔓延中的农民与市政

邓小平同志曾经指出：“中国人口的百分之八十在农村，如果不解决这百分之八十的人的生活问题，社会就不会是安定的。”［1］在1980年代以后，农民的比例逐步下降，但是社会安定仍然以另外一种形式吸引人们的关注。

在上个世纪80年代的地市合并以后，中国的地方治理总体上是蕴涵着农村治理的城乡合治型。但是以城市政府治理农村本身就在逻辑上强化了农村对于城市的附属感，城市由于有了更加广袤的土地与人口而蔓延，扩张的城市很快就改变了宁静的村庄生活，也改变了农业社会下的相对稳定的村庄社会生态。

事实上，农民进入城市还不仅仅包括地理意义上的城市蔓延，也包括了农民进城带来的政策冲击。中国城市治理的矛盾与农村治理的矛盾开始连接起来，从而使中国的社会发生了结构性的变革。农民进城也把普遍存在的劳资矛盾、城乡矛盾带入了城市，那些本来由包工头与乡亲之间的熟人关系被打破了，法律和制度成为矛盾解决的重要武器。但是我国城市管理体系是根据行政级别、户籍人口而非实有人口进行，因此当人口流动的规模超越了城市政府的管理幅度之后，中国城市政府开始显得不堪重负，但是行政编制的约束无法使这些地方政府有效完成公共服务，而这些无效的市政管理有可能激化前文所说的诸多矛盾。

3.空间重组中的资源约束与城市贫困

与国外城市化途径不同的是，中国的城市化不仅仅通过城市蔓延而完成，在国际化、现代化等政治符号的召唤下，中国的城市功能定位出现了一定的盲目性。在城市发展遭遇地理边界约束时，城市人口的暴增给城市管理带来越来越多的困难。

由于城市发展的土地约束与地方政府对于土地收入的追捧，中心城区的一些居民无力通过购买新的住房改善自身环境，而已经购买住房的人也必须为早日还清房贷而透支健康和精力。城市作为人类生活的异化物正在改变市民的生活面貌。同样由于中国城市功能的急剧转型，中国城市贫困问题日益严重。自1990年代开始，一些传统企业的工人大量失业，在本世纪初期开始的房价上涨使这些人被迅速抛弃到城市生活的贫困线边缘，从而沦为城市发展外部性的直接承担者。而自上个世纪末启动的旧城改造以大规模的道路建设和房屋拆迁作为根本标志的城市化进程中，一些生活在底层的城市居民失去了原先的住所，一些居民搬迁到了郊区。

“在当今的中国城市中，社会的两极分化伴随着公共安全的隐忧和纸醉金迷的奢侈，这是形成社会暴力的两端，并演绎为通过媒体景观所揭示的社会的阵痛和焦虑。”［2］对于失去城市的市民来说，首先面临的是巨大的心理落差。在我们对上海市一处大型居住区的调研中，外迁的城市市民有相当比例是当年响应国家号召上山下乡的知识青年、建国初期的产业工人，甚至还有建国前参加工作的老同志。这些经历过痛苦青春的市民在外迁过程中往往饱含着强烈的不满与无奈。

二、整合的社会与治理的碎片——暴力事件的发酵与处置

城市乡村的空间约束与社会力量的觉醒形成了一定的张力，这种张力的诱因却往往体现为资源分配中的不公。当这种资源分配的不公催生了社会不满，并以社会暴力的形态吸引人们关注时，那些有着相似遭遇的人群便有可能促进社会暴力的整合。

1.分散的社会暴力与整合

资源的冲突形成了社会空间的彼此封闭，催生了社会排斥。在城市治理中，“资源方面的冲突体现在围绕大都市区分化、财政不平衡及财政重商主义的问题上，它们既是造成管辖区之间公共服务业显著差异的原因，同时也是其结果。”［3］在寻求公共服务公正性不能满足之后，城市居民有着居住集中的优势就更容易形成暴力聚集。

同样在农村地区，失去土地也使一些矛盾迅速激化。“没有一个社会集团比拥有土地的农民更保守，也没有一个社会集团比几乎无地可耕或须缴高昂地租的农民更革命。在某种程度上讲，现代化中国家政府的稳定取决于它进行农村改革的能力。”［4］在单纯追逐GDP过程中，一些地方政府已经被资本俘获，越来越多失去土地的农民与失去工作、住房的市民在共同寻求正义的过程中强化了的被掠夺感直接指向政府治理的合法性，从而催生了严重的政治不信任感。

在历史上，由于高度集权的政治控制，分散的社会暴力对于政权的整体压力长期以来并没有引起足够的重视。中国社会暴力也多被视为特定区域、特定村庄治理的问题，而当这种高度分散的社会暴力通过新媒体的广泛传播被广泛知晓时，暴力的发动者、暴力的利益相关者、暴力的同情者就可能被重新整合起来，形成涉及范围广泛的社会群体，使特定的地方政府面临前所未有的政治和社会双重压力。

2.暴力事件的恶性思维

在社会转型期，被损害的公民和群体出于对社会的不信任而可能实现团结。“以强凌弱、社会暴力和寡头垄断，都是信任结构缺失之后形成的社会秩序的不可避免的组成部分。”［5］当社会不信任被认为是一种社会结构性排斥时，改变社会结构则成为社会弱者联盟的政治诉求。

在制度化不足的情况下，社会利益的个体表达往往难以取得实际效果，在一些人看来，个体信访之无效正在于公民个体力量无法实现与有组织的政府力量的对抗。在政治信任丧失之后，任何难以满足公民个体利益主张的政府回应都可能被视为强势政府的暴力压制。而从政府的视角，任何挑战政府管理的行为都可能被视为一种暴力反抗的个体行动，这种行动必须通过政府强制力加以约束。

当恶性思维支配政府与社会沟通渠道时，政治暴力与社会暴力都形成国家与社会沟通的后果。这种暴力思维定势在城管执法的困局中尤其得到体现。2010年8月30日，山东菜贩侯钦志因被江苏南通城管刘小兵暂扣电子秤索要未果，遂拔出随身携带的水果刀将刘小兵刺死。南通市中级法院2011年6月3日一审判决侯钦志死缓，并赔偿50余万元，同时，法院还作出对其限制减刑的判决［6］。但值得关注的是，在6月4日上午的网易评论中，1000多条的评论多倒向了施害者，而受害者的死亡及其家庭的不幸无人关注。

3.政府的碎片与社会的整体

当暴力思维成为社会普遍性思维方式时，社会的力量的爆发就会变得无法预测。在中国的群体性事件中，利益集团、社会排斥、社会组织等理论都无法能够充分回答这些特定的问题，中国的政府治理就是在这些无法用理论回答的复杂社会中进行秩序的维持；而中国的社会成长就是在这种复杂的利益格局中突围生长。

在巨大的社会压力下，特定地方政府的治理变得非常困难。所有容易激发当地社会矛盾的公共拆迁、公共卫生、公共教育乃至公共住房等方面的政策都可能成为某一个政府与所有社会暴力关系的开端。而在独自面对群体性的社会暴力时，任一地方政府都显得无助，在维稳的目标之下，一些违法行为可能被政府姑息。在湖北省浠水县，村民们将一投资百余万元的抗旱灌渠部分拆毁，理由是没有发挥应有的抗旱作用，而对于这样的行为，政府的应对措施不过是重新修补被损害的沟渠。

当社会刑事案件被广泛同情时，更多的犯罪行为以社会抗争的名义被激励起来，政府依托的法律基础也被消解了。地方政府的治理夹在中央政府与地方民众之间，并越来越呈现非制度化的倾向。在具体调研中，一些上访人员成为政治精英，甚至一些人在特定时间进行上访以获得地方政府的“免费旅游”等所谓“维稳”手段，在制度化不足的情况下，政府失去基层治理的能力，同样群众也失去制约政府的道德勇气和公共力量，地方治理碎片化的趋势更加严峻。

三、暴力消解与治理重构——双重压力下的整体政府

地方政府组织法规定，地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。这种双重负责的体制内在的张力正在日益增强，并有可能对社会暴力起着助推的作用。

1.社会暴力冲击下的政府结构

建国以来建立起来的我国现有的金字塔权力结构主要强调纵向的授权，因此形成了事实上的下级政府向上级政府负责的政治模式。在赶超性社会发展中，这一政治结构便于完成相对明确的重大经济社会目标。但是在目标多元与公民意识苏醒之后，这一政治模式正在受到社会暴力的冲击。

社会暴力多发生在国家社会边缘地带给地方政府增加了压力，但是由于地方政府事实上向上负责的体制，上级政府同样负有连带责任。因此要看到的是，并不仅仅是地方政府面临社会暴力的考验，上级政府乃至中央政府都面临大小不等的政治压力。于是地方政府不仅面临基层社会的权利主张，还面临上级政府维持社会稳定的权力要求。当地方政治权力和公民权利能够取得一致时，那么可能的社会暴力就会被抵消；如果二者不能取得一致，那么上级政府可能要求下级政府顺应公民的要求，修改其公共政策以满足公民的权利主张。在这一模式中，上级政府越过地方政府而与基层社会实现了和解，基层社会由于获得了上级政府的支持而更加凝聚起来，代价则是地方政府又一次失去治理合法性。

失去了合法性的地方政府在推行公共政策时将举步维艰，由于公共政策的历史承继性，当一项政策被上级政府否决之后，公共政策的逆向多米诺骨牌效应就会显现，从而显示地方政府的“管治困境”：“一般来说，造成管治困境主要有两大直接因素：一个是社会不满群体的存在；一个是政府管治能力的低下。”［7］事实上对于地方政府来说，上级政府的政治压力也从外部强化了这种行政能力的低下，也瓦解了严密的政府体系。当底层社会基于对地方政府的不信任越级上访时，他们对上级政府抱有期待，而当上级政府也无法解决这种信访中的社会矛盾时，这种不信任也自然逆向蔓延，直至中央政府。这种对于政府整体性的不信任感反过来又无助于社会风险的化解。

2.整体治理的内在价值

在政府单边治理的视角下，统一的社会难以形成，社会被肢解为一个个互不联系的单元。但是社会生长的整体性正在加强，在特定时期，普遍性社会问题的蔓延迅速突破了地方政府的治理边界，从而形成社会对政府体系的突破。

我国从1970年代末期改革开放以后，政府改革就陷入了一场又一场理论的争论之中[8]。在吴志鹏看来：“合作和整合是整体政府改革的终极价值追求。作为后新公共管理改革时期一种必然趋势，整体政府对区域一体化发展有重大的借鉴意义。”［9］李瑞昌认为：“变动的世界日新月异，整体性公共治理就是理论界和实务界对现实一种新的回应和动作。整体性公共治理的创新点在于从协调到整合，中国政府治理的国家中心主义趋势肯定无法改变，但是，社会参与公共治理将会是一种必然的趋势，我们可以借鉴整体性治理提倡的协调和整合方法，构造有效可行的中国治理理论模型，并指导治理实践。 ”［10］

事实上，整体政府理论并没有什么新意，不过是政府理论界在政府价值与政府工具之间的持续徘徊。在新公共管理过分强调公共服务供给的多元性，并最终导致治理碎片化之后，整体政府理论重新把公共服务供给的主要责任交还给政府。应该看到的是，整体政府责任的回归是对于政府关系的重新认识，一种建立在政府合作、积极回应的治理体系可能解决中国当下的社会风险问题。

3.整体政府对于中国秩序的重建

整体性社会治理呼唤整体性政府。在一段时期以前，比较普遍的观点认为中国的社会矛盾高发是因为处于人均GDP1000到3000美元之间，这一阶段之后，经济社会发展将迎来黄金时期。如今这一观点已经很少被提起。我们认为，在这一时期乃至其后的社会暴力的频发，恰恰说明我们在经济高速发展的时候必须着力推进整体性的社会发展和政治发展。

在社会发展中，一些社会事件本身只是偶发的、功能性的，但是在维稳的刚性指标下，这些偶发的社会事件可能被过度关注。事实上，我们更需要关注那些结构性的社会冲突，这种冲突无法以简单的刑事案件或治安事件来加以解决；我们尤其要关注那些在区域中蔓延的社会风险，这些事件的处理已经超出某一个特定地方政府的权力范围，从而演化为不同层级政府共同的治理责任。

政府治理中，社会功能性冲突也可以演变为结构性冲突，一些城市由于治安问题而导致的人口强制迁出就有可能使功能性的社会冲突演化为结构性的社会抗争。事实上自麦迪逊以来，以流动实现自由已经成为权利学说的共识，而这种人口强制迁移本身就是社会矛盾消除中的权力运作非制度化的重要投射。整体性治理既要厘清社会结构，更要厘清政府结构，以分散的政府来治理整体性的社会，或以整体性的政府来治理偶发的社会事件都可能形成治理的无效。整体性治理的根本出路就是试图在国家秩序与社会自由之间寻求一条合适的边界，这一边界既对社会有着刚性约束作用，同样也刚性制约着政府的行为。

结语

中国地方政府正在面临的是多元社会的挑战。威迪康布委员会（Widdicombe Commission）提到：地方政府的价值观源于其三个属性：（a）多元主义，以此构建了全国政治系统；（b）政治参与，以此形成地方民主；（c）积极反馈，以此提供公共服务，满足地方需求［11］。中国社会管理遇到的困境本身并非仅仅是社会自身层面的问题，更体现为地方政府变革的时空张力。

在当前的社会治理中，暴力政治学的逻辑是在制度化不足的情况下，社会群体以社会抗争的形式进行秩序的挑战，政府则以“维稳”的名义进行国家秩序的边界守卫。这是没有赢家的暴力对抗，而这种对抗根本原因在于国家与社会双重的不成熟及不成熟制度下的信任缺失，从而导致制度外的政治介入功效的放大。整体性治理也许不是有效的治理方式，但是在化解社会风险方面，在直面社会生长的前提下，整体性治理可以消除政府之间的合作壁垒，并为社会的自我完善提供持续性的政策支持。

［1］邓小平文选［M］第三卷，北京：人民出版社，1993：117.

［2］赵汀阳.年度学术2006：农村与城市［M］，北京：中国人民大学出版社，2006：330.

［3］［美］保罗·诺克斯等.城市社会地理学导论［M］，柴彦威等，译，北京：商务印书馆，2005：133.

［4］［美］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］，李盛平等，译，北京：华夏出版社，1988：365.

［5］孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁［M］，北京：清华大学出版社，2004：124.

［6］顾建兵.江苏南通一菜贩刺死城管 被判死缓限制减刑［N］，扬子晚报，2011-06-04.

［7］于建嵘.抗争性政治：中国政治社会学基本问题［M］，北京：人民出版社，2010：160.

[8]杨沛龙．中国行政的逻辑与改革的方向［J］．学术界，2011，（7）．

［9］吴志鹏.整体政府与区域一体化发展［J］，长春大学学报，2008（1）.

［10］李瑞昌.公共治理转型：整体主义复兴［J］，江苏行政学院学报，2009，（4）.

［11］［英］戴维·贾奇等.城市政治学理论［M］，刘晔，译，上海：上海人民出版社，2009：164.

（责任编辑 吴兴国）

C913.9

A

1001-862X（2012）04－0075－005

国家社科基金重大招标项目（09&ZD063）

姚尚建（1970-），男，江苏连云港人，法学博士，华东政法大学政治学与公共管理学院教授、副院长，主要研究方向：政府理论。