法国对外援助管理体系及对中国的启示∗

胡建梅 黄梅波

法国对外援助管理体系及对中国的启示∗

胡建梅 黄梅波

对外援助是法国对外关系的重要组成部分，推广法国文化是法国对外援助的核心目标，但不重视对外援助的经济利益。法国重视对特定地区的援助，并制定了“优先团结地区”政策。法国对外援助属于中央集权式管理，外交部、财政部和移民部是法国对外援助管理体系的主要构成部分，法国开发署负责执行双边援助。对中国对外援助管理体系改革的启示在于设立独立的对外援助管理机构，并完善对外援助协调机制。

对外援助 管理体系 协调机制

2011年4月21日，国务院新闻办发表了《中国的对外援助》白皮书，这是中国第一次将中国对外援助的相关内容以政府文件的形式公之于众，显示中国政府对援外事务的重视程度进一步提高。中国对外援助的决策权集中于中央政府，自1950年以来，随着对外关系和对外援助工作的开展，中国已建立起各级对外援助管理机构，管理力度不断增强。但从目前情况看，中国对外援助管理体系建设仍不能满足援外事业快速发展的需要，学习并借鉴其他国家尤其是西方发达国家对外援助管理的经验可以更好地促进中国对外援助事业的发展。2005年《巴黎援助有效性宣言》和2008年《阿克拉行动议程》都强调了面向结果的管理和建设功能良好的对外援助管理体系，要求援助方应根本改变现有的对外援助管理模式，以符合联合国千年发展目标的要求。法国向来重视面向结果的管理，积极履行发展援助领域的国际规则，因此，研究法国对外援助管理体系可使我们更好地借鉴援助管理的国际经验。另一方面，非洲法语国家一直是法国对外援助的重点地区，对法国对外援助管理体系的研究可以为中国对非援助提供借鉴。

一、法国对外援助动机与理念

援助国的对外援助理念是塑造对外援助管理体系的内核。法国对外援助强调从人道主义出发援助贫困地区，提高自身的国际地位，追求国家利益，为维护世界和平做贡献。法国比其他许多发达国家都重视发展援助，这不仅有现实利益的考虑，也有人道主义及历史传统的影响。

1. 对外援助是法国外交关系的重要组成部分

法国明确表示对外援助是其外交关系的重要组成部分，是全球稳定环境下外交政策和国家利益的主要内容。法国对外援助在很大程度上是为了维护本国利益，对外援助是法国维持与众多原殖民地特殊联系的重要手段。为巩固法国在非洲法语地区的地位，法国政府实施了以援助促稳定的政策。法国将在国际发展援助领域所处的地位视为重要的国际形象和政治资本，为此，法国不断扩大援助对象的范围，但遗憾的是对外援助的资金规模却没有相应增加。

2. 法国对外援助重视推广法国文化

推广法国文化尤其是扩大法语的使用范围是法国对外援助的核心目标，文化民族主义及支持法语区发展的政策决定了法国将较大部分的援助给予了前殖民地国家、法国的保护国以及其他将法语作为官方语言的国家，如非洲中部国家接受了大部分法国援助，而大部分中非国家都是前法国殖民地。对20世纪80年代法国对非洲双边援助的研究证实了这一结论，即法国对外援助的核心目的是推广法国文化，获得较多法国援助的非洲国家都是原法国殖民地或附属国，20世纪80年代82%的法国对外援助流向了非洲法语国家。①P.J.Schraeder, S.W. Hook and B.Taylor, “ Clarifying the Foreign Aid Puzzle: A Comparison of American, Japanese, French, and Swedish Aid Flows,” World Politics, Vol. 50, No. 2,1998 .法国总统与非洲法语国家总统每年举行的峰会进一步加强了法—非文化联系，使得双方原本就十分亲密的私人关系更加紧密。②G.Martin, “Continuity and Change in Franco-African Relations,” in J.W. Harbeson and D.Rothchild, Africa in World Politics, Boulder, Colo.: Westview Press, 1995, p. 37.此外，受援国对于法国的战略意义，也促进了法国对这些国家的文化传播。

3. 法国对外援助不重视经济利益

除上述两个因素外，传统观点认为经济利益也是法国对外援助所追求的目标之一，至少在法国早期的援外实践中，维护法国作为宗主国在海外领地和殖民地的利益是法国对外援助的主要驱动力。①贾文华：“欧盟官方发展援助变革的实证考察”，《欧洲研究》，2009年第1期。同时，对外援助也是促进法国文化传播的途径，因为可以通过经济联系尤其是贸易联系维持和加强法国与全球法语区的文化联系。②T.Hayter, French Aid, London: Overseas Development Institute, 1966.但是经济利益是否是法国对外援助政策的目标呢？实证研究结果表明，经济利益在法国对非援助政策中未起到任何作用，且法国对非援助规模与贸易规模和受援国人均GNP负相关。对法国对非援助重视经济利益的分析常常来源于 1947年法国重建了包括 13个前法国殖民地国家和赤道几内亚在内的超国家金融体系——法郎区（Franc Zone），③法郎区使用统一货币CFA法郎（Communauté Financière Africaine），法国中央银行担任法郎区中央银行的职责，法郎区法郎与法国法郎挂钩（现与欧元挂钩），由法国财政部提供担保。但实际上，这一超国家金融体系的建立更多是出于文化上的考虑，这也可以解释为什么虽然法郎区成员与非洲法语区的经济和贸易联系不断恶化，但法国政府仍源源不断为这一区域提供援助的原因。

二、法国对外援助的优先区域政策

法国对外援助的一大特色就是重视对特定地区的援助。1998年以前，法国将其受援国分为两类，即“阵营国家（ambit countries）”和“阵营外国家（non-ambit c ountries）”。其中，“阵营国家”包括37个原法国殖民地国家和后来逐渐加入的非洲国家；“阵营外国家”是指除“阵营国家”外其他接受法国援助的国家。1998年法国调整了对外援助地区政策，改变了原来对受援国的二元划分法，转而实行“优先团结地区（La Zo ne de So lidarité Prioritaire，ZSP）”政策。“优先团结地区”不仅包括低收入且不能从国际资本市场融资的最不发达法语国家，同时也向非法语国家开放，以确保更好地协调法国对外援助的地区行动。“优先团结地区”政策的目的在于巩固这些国家的法制和民主，支持这些国家实现更平衡、更多元化和更稳定的可持续经济增长，满足受援国主要的社会需求，更加合理地管理法国对外援助的地区与资源，促进环境保护，促进法国与这些国家更好地开展合作与文化交流，促进地区稳定与协调发展。根据规定，列为“优先团结地区”的国家可获得比其他受援国更为广泛的合作手段和更优惠的援助资金。①AFD, Priorit y Solidarity Zone (ZSP), http://www.diplomatie.gouv.fr/en/rubrique_impri m.php3?id_rubrique=2671, 201 1-10-8.

1998年2月，法国国际合作与发展部际委员会（Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement，CICID）首次确定的“优先团结地区”包括61个国家，②“法国对外援助国别政策及可供借鉴的经验”，http://ccn.mofcom.gov.cn/spbg/show.php?id=2934，2011-10-3。除37个原“阵营国家”外，又增加了很多撒哈拉以南的其他非洲国家，主要是中部非洲和南部非洲英语国家。③李安山：“浅析法国对非洲援助的历史与现状——兼谈对中国援助非洲工作的几点思考”，《西亚非洲》，2009年第11期。2001年，53%的法国双边援助用于对“优先团结地区”国家的援助。这一名单每年由法国国际合作与发展部际委员根据“优先团结地区”相关政策的基本标准和经济政治标准确定。2002年法国“优先团结地区”包括全球七个地区的54个国家（见表1）。

表1：法国“优先团结地区”国家列表

法国不仅对“优先团结地区”给予较多的援助资金，而且在发展合作模式上也给予更高重视，表现在自2000年开始，法国政府对属于“优先团结地区”的国家定期制定多年度发展合作战略，用于指导双边发展合作进展。而对非“优先团结地区”国家，则采取一个项目一签的办法，只签署针对项目的发展援助协议，而不制定多年度发展合作战略。2004年法国开始制定伙伴关系框架文件，以五年为基础滚动制定法国对主要援助国的援助战略，这一举措进一步强化了法国对外援助中的地区战略。

三、法国对外援助管理体系

对外援助管理体系的设置与一国政治体系的机构设置存在较密切关系，同时也体现了援助国对外援助理念的差异。一般而言，重视对外援助的国家通常设置了较高级别的对外援助管理机构，并设立完备的管理体系。当然对外援助管理体系设置也与一国对外援助管理实践不无关系。

1. 决策机制

法国对外援助属于中央集权式管理，对外援助决策由一个高于部委的机构负责。目前法国对外援助的决策机构是法国国际合作与发展部际委员会和法国海外属地部际委员会，它们负责每年制定法国发展援助总体规划，决定法国的援助方向，监督法国发展援助各机构的活动与优先政策的一致性，其中前者负责法国对发展中国家和新兴国家的对外援助事务，后者负责法国海外属地的发展援助事务。

为促进对外援助各部门间的协调，1998年法国成立了国际合作与发展部际委员会，由法国总理担任主席，成员包括外交和欧洲事务部长、经济财政和就业部长、移民融合民族认同和合作发展部长以及其他与发展合作有关的共12名部长，其中外交部和经济财政就业部组成联合秘书处，在法国对外援助决策中的作用较大。

为支持海外属地的经济发展，法国政府成立了海外属地部际委员会，由总统主持，负责确定法国开发署在法国海外属地的战略方向。2009年11月 6日，该委员会召开了第一次会议，确定了法国开发署对海外属地的两个关键支持领域，即加强法国海外属地建设、增加对私人企业及工业的援助。

2. 管理结构

除决策机制外，法国对外援助管理体系还包括以下三个层次（见图1）：第一个层次是外交和欧洲事务部（简称外交部）、经济财政就业部（简称财政部）和移民融合民族认同与合作发展部（简称移民部），负责制定对外援助的具体内容，管理、监督援外活动的开展。其中外交部是法国对外援助的主管部门，其下属的国际合作与发展司全权负责法国的对外援助事务。第二个层次是法国开发署，负责执行双边援助。第三个层次是法国国际合作高级理事会，负责协调对外援助领域的公私关系。此外，法国还设立了对外援助辅助机构，为援外政策的制定与实施提供技术支持。

图1：法国发展援助管理机制

不同机构在法国对外援助管理体系中的作用各不相同：外交部国际合作与发展司与财政部财政和经济政策司一起，负责指导法国政府的整体对外援助政策，这两部门与法国开发署共同负责执行法国的双边援助。2008年，移民部加入到法国对外援助管理体系。法国开发署是法国双边援助的主要执行机构，也是法国双边援助执行领域的专家库与经验中心，法国开发署强调知识产出，尤其重视战略规划和部门建设研究。在多边援助上，外交部负责联合国系统和健康领域的援助，财政部财政和经济政策司负责多边开发银行和特定领域的援助。

法国对外援助管理体系中多方参与、多样化的援助工具和援助程序体现了法国对外援助的多重目标，使得法国对外援助管理体系十分复杂。法国对外援助管理体系的特征之一是，虽有多个参与方，但是没有任何机构是纯粹的援外机构，这些机构在管理对外援助尤其是双边援助的过程中，仍承担其他领域的职责。如外交部国际合作与发展司负责管理全球所有国家的事务，其中很多国家都不具备接受法国对外援助的资格，也即并非法国的受援国，且其很多职责都与官方发展援助无关。财政部财政和经济政策司负责法国的多边和双边经济、金融事务和国际事务，这其中的很多职责也超出了官方发展援助的范围。法国开发署是法国双边援助的主要执行机构，其职能范围覆盖三个政策领域，即通过对法国海外属地的援助增强内部团结，通过对“优先团结地区”的援助增强国际合作，以及通过提供全球公共物品实施全球治理，但法国开发署在法国海外属地的活动和提供非优惠贷款的行为并不属于对外援助的组成部分。移民部主要负责执行移民和庇护政策、执行移民在法国国内的政策以及管理移民取得法国国籍，但这些活动都与对外援助无关，只有与移民来源国的合作才属于法国对外援助的管理职能。除上述主要援外机构外，其他法国部委也提供对外援助，如国民教育部通过培训项目提供发展援助，但只占其职责的很小部分。如此复杂的管理机构设置，不仅不利于法国对外援助的统一管理，也不利于受援国及其他援助机构与法国开展对外援助领域的合作。为此，2008年经合组织对法国的同行评议（Peer Review）就提出法国应制定统一的发展援助管理战略，并建立能够确保各参与方更加紧密的联系机制，使其对外援助管理体系更加系统化、合理化。①OECD , “Peer Review: France ”, www.oecd.org/dac/peerreviews, 2008.

四、对中国对外援助管理体系改革的启示

我国的对外援助理念与法国有很多相似之处。自新中国开始实施对外援助以来，对外援助就是我国对外关系的重要组成部分，有效提升了中国的国际地位。在传播文化方面，早期中国的对外援助很少关注这一点，不过，随着孔子学院和海外汉语班的开办以及中国青年志愿者海外援助事业的发展，对外援助在推广中国文化方面将起到积极作用。但与法国不同的是，当前中国的对外援助重视经济利益，尤其是1995年援外方式改革推出中国政府对外优惠贷款援外方式以来，中国援外道路的选择是在考虑了中国和受援国国情的情况下做出的，并且优惠贷款等援助方式有效促进了受援国和中国经济社会的发展，取得了远好于发达国家的援助效果。但是，虽然自新中国成立以来，中国对外援助管理体系也在不断的调整过程中，但仍存在较多问题。现阶段，应将对外援助纳入国家的发展总体战略规划：对外应为外交政策服务，坚持和平与发展，促进和谐世界建设；对内要为经济社会发展服务，坚持科学发展观，推动和谐社会建设。为此，改革中国对外援助管理体系已成为当务之急。

中国对外援助管理体系尚在形成过程中，就目前状况看，中国对外援助管理决策机制较为分散，在所有与对外援助有关的正部级部委中，没有专门从事对外援助工作的部委，且缺少对外援助协调机制，尚未形成对外援助的网络化管理。与改革开放初期由专门的对外经济联络部主管援外工作相比，当前的对外援助管理体系的层级不高，不利于对外援助作用的发挥。中国对外援助管理体系改革应积极推进体制机制创新，大力加强制度建设，不断提高援外工作法制化、规范化水平。在考察法国及其他发达国家对外援助管理体系的基础上，我们认为中国对外援助管理体系改革可朝着两个方向发展，其一是设立独立的对外援助管理机构，其二是完善对外援助协调机制。

1. 设立独立的对外援助管理机构

在中国，对外援助的统一管理并不是新鲜事，自1961年到1982年，对外援助主管机构虽几经变迁，但这一阶段的对外援助都是由部级单位管理的。①黄梅波、胡建梅：“中国对外援助管理体系的形成和发展”，《国际经济合作》，2009年第5期。虽然援外管理体系改革自1995年以来就从未停止过，但实际效果却不容乐观。随着中国国际地位的不断提高，对国际事务参与度的不断增强，对外援助规模和范围逐渐扩大，援外管理任务急剧膨胀，因此中国对外援助管理体系改革可采取较为激进的做法，即在国务院下直接设立主管对外援助的正部级机构，全面负责对外援助事务的管理，而将对外援助管理职能从商务部释放出来。设立专门的正部级援外主管机构的做法与1961年设立对外经济联络总局的做法类似，独立的对外援助管理机构拥有较高的自主权，可以更好地为中国的对外战略服务，同时还可以提高对外援助的管理效率，有效促进中国对外援助事业的蓬勃发展。已有学者提出过类似建议，即建立对外援助高层委员会和专门机构可以改善对外援助效果，使有限援助资金发挥更大效用，还可以避免各部门之间的相互牵制或重复援助，形成中国对外援助领域决策、管理、评估一体化的系统机制。①李安山：“浅析法国对非洲援助的历史与现状——兼谈对中国援助非洲工作的几点思考”，《西亚非洲》，2009年第11期。

2. 完善对外援助部际协调机制

对外援助既要考虑政治、外交上的战略利益，又包含商业和人道主义方面的考虑，如何将这些目标统一起来是对外援助管理体系改革所面临的最重要问题。此外，对外援助是一个统一系统，涉及援外人员、技术、资金、制度和机制等方方面面的内容，对外援助管理机制改革应注意体制与目标之间的整体性和一致性，使体制能够更好地服务于对外援助目标。

在中国当前对外援助管理体系中，为减少对外援助领域的条块分割，商务部专门成立了任务小组，定期召集与对外援助有关的机构磋商援外领域相关问题，但对外援助政策的制定仍全部由商务部负责，并提交国家发改委审批，外交部、财政部等在对外援助政策制定中应有的作用和地位并未体现出来。在中国当前由多个部门分头管理的对外援助的情况下，部门间的协调更加重要。从国际经验看，主要援助国均设立了对外援助协调机制。法国国际合作与发展部际委员会、法国海外属地部际委员会在法国对外援助政策制定与执行中发挥着十分重要的作用。

鉴于不同援助方式在中国对外援助体系中地位和作用的不同，中国对外援助协调机制应包括所有与援助有关的政府部门。在国务院领导下，中国最早的对外援助协调机制是商务部、财政部和外交部三部委的对外援助联动机制，随着中国对外援助管理体系改革的不断深入，部际协调机制正有序推进。2008年，商务部会同外交部、财政部等24个中央部委和单位，正式成立对外援助部际联系机制。2011年2月，部际联系机制升级为部际协调机制。②国务院新闻办：《中国的对外援助》，http://www.dzhanl.cn/viewthread.php?tid=18075。对外援助部际协调机制的进一步完善将更加有利于中国对外援助的发展。

五 小 结

西方国家包括法国在内的对外援助管理体系并非十分完善，仍存在一些问题。例如西方援助国在提供对外援助的同时，并未随之为受援国教育等领域提供援助，且倾向于在受援国政府之外设立援助项目的实施单位并在项目完成后撤销这些机构，从而导致西方援助项目未能实现增强受援国能力建设的目的，反而成为削弱受援国发展能力的推手。为使对外援助获得更好绩效，中国在提供援助尤其是优惠贷款的同时，还帮助受援国实施职业教育、为受援国公民提供中国政府奖学金来华学习等，这些举措加强了受援国的能力建设。同时，在援外项目执行过程中，中国十分重视向受援国人员传授技术，在对外援助早期就制定了清晰的技术转移步骤。①石林：《当代中国的对外经济合作》，中国社会科学出版社，1989年，第45页。因此，在改革中国对外援助管理体系的过程中，要充分认识到中国现有体系的优势，在考虑中国和受援国国情的情况下，采取切实可行的改革措施。国际学术界公认的“和平学之父”约翰·加尔通（Johan Galtung）认为发展理论与实践的第一定义就是多种发展模式。②[挪威] 约翰·加尔通著，陈祖洲等译：《和平论》，南京大学出版社，2006年，第187页。中国充分尊重各国人民自主选择社会制度和发展道路的权利，并本着平等、民主的精神推动各种文明相互交流、相互借鉴，以求共同进步。中国对外援助管理效率的提高必将进一步促进中国对外援助事业的发展。

胡建梅，河北工业大学管理学院讲师，博士；黄梅波，厦门大学经济学院国际经济与贸易系教授、博士生导师∗本文受 2012年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“对外援助的经济学分析：理论研究与中国对策”（批准号12YJC790060）资助。

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1006-1568(2012)03-0072-81