国家战略推动新型工业化和城镇化融合发展研究

赵奉杰

【摘 要】 本文在阐述国家战略定义的基础上，分析了制定国家战略的重要意义，并对目前国家战略的现状进行了梳理，进而论述了国家战略对促进新型工业化和城镇化融合发展的巨大推动作用，同时提出了实施国家战略过程中应该引起注意的倾向，应予高度重视。

【关键词】 国家战略工业化城镇化融合

国家战略是建设和运用国家各方面的实力和人力，为实现国家的总目标而制定的。自从全面实行社会主义市场经济体制以来，我国在不同的历史阶段，根据当时的经济社会发展背景，制定了一系列体现国家意志、具有全局和长远考虑的国家战略。实施国家战略的主要载体通常是产业区、产业带或城市群等。

1. 制定国家战略的重要意义

一是深化国家各项改革的需要。为了探索建设和谐社会、创新区域发展模式、提升区域乃至国家竞争力的新思维、新思想、新路径、新模式和新道路，通过选择一批有特点和有代表性的区域进行综合改革，以期为全国的经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革和社会各方面的改革提供新的经验和思路。如国家综合配套改革試验区，要从经济发展、社会发展、城乡关系、土地开发、环境保护等多个领域推进改革，形成相互配套的管理体制和运行机制。

二是更好地融入地区经济和全球经济的需要。国家为了扩展沿海、沿边、沿岸开放的功能，分别在重要的位置进行了战略布局，并将这些区域的发展上升为国家战略。如云南桥头堡国家战略，加快把云南省建设成为面向西南开放的重要桥头堡，有利于构建我国通往东南亚、南亚的陆路国际大通道，加强与周边国家的互利合作，促进共同发展。长吉图开发开放先导区将发展成为我国面向东北亚开放的重要门户、东北亚经济技术合作的重要平台。海峡西岸经济区，将构筑两岸交流合作的前沿平台，成为两岸经贸合作的紧密区域、两岸文化交流的重要基地、两岸直接往来的综合枢纽。

三是寻求区域经济协调发展的需要。西部大开发是国家面向21世纪做出的重大战略决策，关系地区协调发展和最终实现共同富裕，是对我国经济发展布局进行的一次重大战略调整。根据《西部大开发总体规划》，21世纪的第一个十年，是西部大开发的奠定基础阶段，自2011年起将进入加速发展阶段。为了深入推进西部大开发，国家将发展关中-天水经济区、成渝经济区、两江新区、北部湾经济区上升为国家战略，将其打造成具有全国影响的经济增长极，引领西部地区加快发展、提升内陆和沿边开放水平，在实现区域经济协调发展过程中发挥更加重要的作用。

四是促进国家产业结构升级、培育新的经济增长点的需要。东部沿海地区一直是国家经济的领先力量，在全球经济萎靡、国内资源环境约束加大、国内企业低成本优势面临挑战等众多因素制约下，沿海经济肩负着产业转移、加快利用高技术改造传统产业、培育战略性新兴产业、继续保持东部沿海经济领先优势等重要任务。为了有效整合资源，实施整体开发，激发更大的发展潜力，国家将辽宁、河北、江苏沿海经济发展规划上升为国家战略。同时，在全球普遍认同“21世纪是海洋世纪”的形势下，在山东、浙江、广东三地进行海洋经济试点，全面参与全球对于海洋经济的开发与竞争，逐步将海洋经济培育成为国家经济新的增长点。

此外，国家还将生态环境治理、生态经济等内容纳入专项国家战略，如鄱阳湖生态经济区规划、海南国际旅游岛建设等。

2. 我国实施国家战略的现状

目前，国内大多数省份实施了国家战略，但多数处于起始阶段。现有的国家战略主要体现为以下形式。

一是国家级新区。它是指新区的成立乃至于开发建设上升为国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作，行政级别一般为副部级。包括上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区和浙江舟山群岛新区等。

二是国家综合（配套）改革试验区。国家综合配套改革试验区的设立是我国在经济社会发展的新阶段，在科学发展观的指导下，为促进地方经济社会发展而推出的一项新的举措。它是我国改革开放后继深圳等第一批经济特区后建立的第二批经济特区，亦即中国的“新特区”。截至2011年底，国务院已经批准了上海浦东新区综合配套改革试点、天津滨海新区综合配套改革试验区、重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区等10个国家级综合配套改革试验区。此外，国家还设立了2个“综合改革试验区”（区别于“配套”）：义乌市国际贸易综合改革试点和温州市金融综合改革试验区。

三是国务院已明确的其他国家战略。如河南中原经济区、湖南长株潭城市圈、山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区、云南的桥头堡战略等，对经济发展和城镇建设起到重要作用。

3.国家战略促进了新型工业化和城镇化的融合发展

我国的城镇建设，在改革开放前受片面工业化的影响，质量普遍较低，而改革开放后随着经济的发展和人民生活水平的提高，普遍跟不上实际需求，发展滞后。20世纪80年代我国出现的经济技术开发区和出口加工区，虽然从根本上说也属城镇建设，但更加注重制造业的引进和发展，与以人为本意义上的城镇建设差异很大。90年代，国家将浦东新区建设确立为国家战略，提升了80年代经济技术开发区建设的能级，普遍强调规划先行，注重环境、形态和功能的紧密结合等新理念，以及不断运用新科技、新材料、新方法和新手段，为90年代后期以来我国工业化和城镇化融合发展起到了积极的引领和示范作用。①上海浦东新区的繁荣和发展也见证了我国首个国家战略的成功实施。

3.1国家战略在更高的产业层次推动新型工业化和城镇化的融合发展

国家战略重视提升传统产业技术水平，推进战略性新兴产业发展，启动海洋经济开发布局，加速经济全面转型升级。国家战略的实施，是新型工业化道路的生动体现，以技术创新引领，依托新型发展模式，培育新的区域经济增长点，激发区域经济新的活力。现代产业体系建设将增加城镇相关人员就业需求，并对从业人员的综合素质和技术水平提出更高要求，进而促进从业人员收入提高，相应地催生出从业人员对工作、生活、教育等更多的市场需求，从而推动相关配套产业的发展，产生更广阔的非农产业就业空间，为城镇化建设积累更多的资金。

海洋经济是目前全球竞争的焦点之一，我国海洋经济比较薄弱，劳动力主要集中在海洋渔业，海洋产业结构不平衡②。今后我国将重点提升海洋装备制造业和新兴的海洋高科技产业的自主创新能力，将目前造船主要依靠低水平农民工的模式，转向培养和培训更多的船舶设计和高技能农民工；重点扶持海洋油气、海洋药物技术、海洋工程、海洋电子信息等新兴海洋产业的发展，运用海洋高科技，改造和提升传统产业，推动传统产业的高技术化。海洋经济的大发展，将产生更多的就业机会，从而促进城镇化建设。

3.2国家战略在更广的区域范围推动新型工业化和城镇化的融合发展

3.2.1推动边境地区国际化发展

国家战略推动边境地区广泛参与全球化合作，扩大与东北亚、东南亚、南亚、东盟国家、台湾地区的合作，通过特色产业与对外贸易的发展，带动边境地区经济发展，实现富民、强民的目标，从而释放并扩大民众的内在需求，推动城镇化建设。

云南省劳动密集型、粗放型、高耗能、高污染产业比较多，以依赖资源的原材料加工业和采掘业为主；优势特色产业主要集中于烟草和重化工，二者约占全省工业增加值的80%。新型工业化进程较缓慢，第三产业主要集中于旅游、餐饮、物流等传统服务业，现代服务业处于起步阶段。③可以说，云南仍處于工业化的初期，薄弱的产业基础制约了云南与东南亚国家的合作能力。“把云南建成中国面向西南开放的重要桥头堡”，这个国家战略的实施将大大加快云南新型工业化进程，提升对城镇发展的辐射力和支撑力。

3.2.2推动东中西地区间协调化发展

从全国经济带之间的承接发展层面，中部地区处在我国沿海经济带承启西北内陆地区以及北方联通南方的关键位置，是东部经济发达地区与西部经济欠发达地区的技术、产业、人才的承接地带，加强中部地区的建设将加强东部地区对西部经济带支持力度，并加强与环渤海、长三角、珠三角经济圈的对接，强化对西部地区的辐射带动作用。

中原经济区上升为国家战略，可以通过实施统一的产业政策，促进该区域产业发展并大规模承接东部地区的产业转移，形成新的制造业中心和我国经济高速持续增长的接力棒，为国家经济注入新的活力；可以通过实施统一的城镇化政策，加快该区域城镇化进程，吸纳更多的人口进入城镇，提升居民的素质，提高居民的生活质量；可以通过发展增加居民收入，增加消费，扩大内需，为整个经济注入活力，也为缩小社会成员收入差距、构建和谐社会、促进社会稳定做出贡献；可以探索传统农业区实现新型工业化、城镇化和现代化“三化”协调发展的新路子。④

3.2.3推动跨行政区划的城市间群落化发展

国家战略通过经济带、城市群的发展，在跨行政区划范围内进行资源配置，延伸产业链，拓宽产业带，细化专业化分工，创造出更多的就业机会，不仅增强了区域经济参与全球竞争的能力，而且带动了城市群落的发展，推动更大范围内的城乡一体化发展。一方面，城市群的发育有利于以产业集群和产业链为依托参与经济全球化，并在经济全球化的参与和压力中实现工业化的持续升级，真正打造具有国际竞争力的“世界工厂”、“原材料工业基地”和“制造业基地”；另一方面，城市群的发育有利于基础设施的扩展和完善，不断创造和提高对生产和生活服务业的需求，加速第三产业的发展，并通过对郊区化和汽车时代的推动，刺激汽车、住宅、电子等主导产业的快速扩张。同时，值得特别注意的是，城市群的发育还有利于社会经济信息化、知识化的推动，通过创新和创新的扩散引领我国“知识经济”的发展。⑤

从江苏沿海等新兴增长区域城镇化状况看，在过江通道没有贯通、港口经济发展滞后的背景下，中心城市增长乏力，辐射带动能力薄弱。随着区域大交通改善和港口开发进程加快，江苏沿海地区将重点依托连云港、南通、盐城三个中心城市，培育具有较强集聚和辐射功能的城市化地区，形成都市区。以都市区的发展带动腹地经济的发展，以腹地经济的发展促进港口的发展，而港口的发展又将进一步推动都市区的发展，从而使港城关系形成良性的互动。⑥

湖南长株潭城市群一体化建设，首先是基础设施一体化的加速建设，长株潭三地的路网实现无缝对接，半小时经济生活圈把长株潭三地连成一片，三地之间实现衣食住行的无障碍流通；其次，是在产业网络建设的基础上加快城镇化建设，对城市进行功能建设，一个城市的发展需要有多个商业中心，在长株潭城镇化建设中，进行适当的功能区分，实现一体化发展。

4. 我国实施国家战略过程中应该引起重视的倾向

人在社会生活中生存需要三个基本要素：工作、生涯保障和社会交流，因此，一个现代化的城镇化社会，不仅表现为一个较高的城镇化水平，更要能够为人们提供充足的就业和教育的机会，提供完善的社会保障和高便利的社会交流环境。⑦与工业化的推动、城镇化水平的提高相比，城镇化社会的发育更是一个复杂而艰巨的过程，但也是一个社会发展更本质更中心的过程。

一是打着新型工业化的旗号，继续走粗放式经济增长的老路。一些地方经济发展规划虽然已上升为国家战略，但在实施过程中仍然占用大量土地资源，生产中低端产品，缺乏对从业人员的技术培训，技术创新动力不足。这种现象应坚决予以消除。

二是盲目地实施工业化，忽视了选择一条适合本地区特色的、环境友好型的、新型工业化与城镇化兼顾发展的道路。一些地区地形以山脉居多，适合发展与自然条件相适应的、能够发挥地区条件优势的产业，但当地政府一味追求工业发展，盲目地计划推倒大山来发展工业，不仅会打破自然环境的生态平衡，而且使新型工业化与城镇化陷入不可持续发展的困境。

三是过于追求城镇基础设施建设，缺乏产业支撑，城镇成为“空城”，惠民工程成为“形象工程”。一些地区在前几年地方政府推动的“小城镇建设潮”中兴起的小城镇，“空壳镇”、“形象镇”很多，缺乏产业支撑、缺乏发展后劲，⑧浪费了资金，也丧失了发展机会。城镇化是一种经济社会现象，不仅是农村人口的转移、城镇数量增多、城镇规模扩大、城镇功能和基础设施建设逐步完善，而且是城镇的经济关系、生活方式和价值观念广泛渗透到农村的过程。⑨城镇化是经济发展到一定阶段的需求，需要多种要素的系统支持，不能为了城镇化而建设城镇。

注释：

①《浦东开发的成功是国家战略的成功》，万曾炜，《浦东开发》，2012年01期.

②《我国发展海洋经济上升到国家战略的几点思考》，王敏旋，《当代经济》2012 年2 月（上）.

③《刍论云南桥头堡国家战略背景下的产业基础建设》，施卫娟、冷希洛，《云南财经大学学报》第26卷第6期.

④ 《浅谈中原经济区上升为国家战略的思考》，田林元，《科技创新导报》，2010年35期.

⑤《城市群作为国家战略：效率与公平的双赢》，苗长虹，《人文地理》， 2005年05期.

⑥ 《国家战略视角下新兴增长区域空间发展研究——以江苏沿海地区为例》，徐海贤，《规划师论坛》2011年第1期.

⑦周牧之. 鼎：托起中国的大城市群[J]. 北京： 世界知识出版社， 2004.97-105.

⑧《中国城镇化实践与未来战略构想》，马晓河等著，中国计划出版社，2011年9月.

⑨《新型工业化与城镇化》，叶连松、靳新彬著，中国经济出版社，2009年6月.

（作者单位：机械工业信息研究院）