我国机电行业屡遭美国“337调查”的原因及其应对之策

■ 向 征 顾晓燕 金陵科技学院

中国与美国作为世界极其重要的两大经济体，彼此间经济联系紧密，同时又贸易摩擦不断。近年来，美国对中国出口产品的限制手段正逐渐发生变化，在“两反一保”措施外，技术壁垒和知识产权壁垒成为其常用的手段。美国关税法中的337条款规定美国国际贸易委员会（ITC）可以以存在有关知识产权的不正当贸易为由，对侵犯了美国的专利权、著作权、商标权等专有权的进口产品进行调查，并采取制裁措施。“337调查”是目前美国设置知识产权壁垒、进行知识产权和贸易保护的重要手段。该调查对中国的影响越来越大，而机电行业则是被调查的重灾区。

一、我国机电行业遭遇“337调查”的历史与现状

美国从1972年发起首例“337调查”开始，截至2011年共发起“337”调查825起，涉案国家和地区达65个。美国自1986年首次对我国发起“337调查”以来，截止2012年6月累计对华“337调查”140起。1986～2001年的16年间，美国对华“337调查”平稳发展，总共15起，数量不多，平均每年1起不到；波动也不大，每年在0～4件之间。中国2002年加入WTO后，遭遇的“337调查”迅速增长，开始成为亚洲地区“337调查”的主要对象。2002～2011年的10年间，美国对华进行“337调查”的立案数达到119起，平均每年近12起，是入世前的十倍。而且除2009年因受到金融危机冲击，使涉华“337调查”为9件外，近几年涉案数量都在两位数。2010年，中国企业遭遇“337调查”案件20起，2011年则为16起。2012年1-6月中国企业在6起“337调查”中成为强制应诉方。中国连续10年成为遭遇美国“337调查”案件数量最多的国家，已成为美国“337调查”的主要目标国。

从20世纪90年代开始，电子产品就一直位居美国“337调查”的首位。1991～1995年为18起，1996～2000年为 37起，2001～2005年为57起；而在2006～2010年，涉及电子类产品的“337调查”已达120起；2011年，涉及电子产品的“337调查”达53起。美国对华“337调查”的涉案行业也相对集中，机电行业仍是其主要的调查对象。截止2012年6月，在美国ITC受理的140起涉华“337调查”中，涉案产品高度集中于机电尤其是电子产品，共有96件案件，占68.5%。其次为轻工产品19起，占13.6%；医药产品10起，占7.1%；化工产品8起，占5.7%。另外涉及五矿产品3起、纺织1起、鞋类1起、林业产品1起、农副产品1起。

分析近年美国对华“337调查”的产品类别，机电产品涉案数均达到50%，甚至高达90%。这说明机电产品成为“337调查”的重点对象并不是个别年份的偶然现象，这其间存在某些必然因素，并可能导致我国机电行业频遭“337调查”的状况持续。

图1 2008年-2012年6月美国对华机电产品337调查比重

“337调查”的制度设置、救济方式、处理程序无不体现了美国扩大知识产权保护范围、加强知识产权保护力度的倾向。这本身就是美国作为世界知识产权强国利用知识产权制度的特点和自身积累的知识产权优势向发展中的知识产权弱国设置的知识产权壁垒，从目前的效果来看，“337调查”充分利用了美国的知识产权优势，对中国机电企业颇有杀伤力，是美国在国际贸易中争取利益最大化的利器。

二、中国机电行业频遭“337调查”的原因

（一）中美机电产品贸易量巨大

中美贸易额总量大，且近年呈持续扩大趋势。中国是目前美国第二大贸易伙伴、第三大出口目的地和首要进口来源地。机电产品是美国进口的第一大类商品，中国是美国机电产品进口第一大国家。从近十年的数据来看，美国自中国进口总额和机电产品进口额均较为巨大，而且除2009年外均逐年增长。2011年美国自中国进口总额较之2003年增长163.38%，机电产品进口额增长216.92%，机电产品进口额增幅高于进口总额。美国自中国机电产品进口额在自中国进口总额中所占比例总体呈上升趋势，说明机电产品与其他类别的货物相比是中国对美出口的优势产品。另一方面，美国自中国进口的机电产品额与美国机电产品进口总额的比例约为1/3，也呈总体上升趋势，说明中国机电产品与其他国家的同类货物相比在美国市场竞争力较强。

表1 2002年-2012年3月美国自中国进口机电产品金额和比重

庞大的贸易额使贸易纠纷产生的可能性增加，而中国机电产品的价格和数量对美国的相关产业和美国其他贸易伙伴的相关产业造成了较大冲击。相关产业集团自然就会对中国机电产品作出反应，向美国政府施压，以求获得宽松的生存环境。美国政府出于对本国利益的保护，以“公平贸易”之名制定、实施特殊规则，同时使用管理、威慑、单边制裁等多种手段，并将保护范围不断扩大，以维护其核心竞争力，防止发展中国家赶超。

（二）机电产品知识产权密集

机电行业中很难寻找到不涉及任何知识产权因素的产品，即便是技术含量较低的产品，企业也需要在激烈的市场竞争中通过商标建立自己产品与某种品质的联系，并采取积极方式进行商标注册，获得商标权以使这种联系唯一化。而对于更多或多或少有一定科技含量的机电产品来说，创新与创新成果的保护是同时进行的，这些产品的专利较多。仅在中华人民共和国国家知识产权局专利检索系统中就能检索到主分类号为F（机械工程）的发明专利98493件，主分类号为G（物理）的发明专利220722件，主分类号为H（电学）的发明专利271833件。这些只是在中国申请的发明专利数量，由于专利的地域性特征，国际上上述三类的发明专利数量将大幅增加。同时，在其他分类号项下的很多专利亦可应用于机电领域，中国还存在大量的实用新型专利。这也即是说，机电产品实际运用的专利数量要多得多。

知识产权与机电产品的这种联系使美国根据利益需要以维护知识产权为由对货物贸易进行控制提供了可能。随着科学技术的不断提高和知识产权制度的不断完善，机电产品中蕴含的知识产权特别是专利会越来越多，知识产权的运用和保护对国际贸易的影响将越来越大。“337调查”启动条件具有明显的侧重和针对性，实践中主要被运用于有关知识产权的不正当贸易，专利侵权一直是调查的最主要诉由。1972～2010年，在美国对全球发起的760起337调查中，单独以专利侵权为由启动的达592起，占比高达77.9%。而机电产品尤其是电子产品领域知识产权密集，相关权利人和权利要求多，容易出现侵犯知识产权的情况，美国正好以货物中的知识产权为着眼点对机电产品的进口实施限制措施。

（三）中国机电产品创新能力不够

我国机电产品在出口高速增长的同时努力改变出口产品结构，从以加工出口劳动密集型工业品为主向以资本与技术密集型高新技术产品为主转变。产业链中不同环节的利润相差巨大，例如拥有核心专利技术和品牌的苹果公司从每台iPad获利50%左右，而代工的富士康拿到的费用不到售价的3%。各国企业都试图占据产业链中高附加值的环节，凭借知识产权实现合法垄断，以带来巨大的经济和贸易利益。因此中国机电行业的这种产品结构转变需要建立在自主创新的基础上并通过知识产权制度进行独占。但创新能力的提高是一个积累的过程，提高机电产品一般贸易的比例也不可一蹴而就，目前中国机电企业创新能力不强、核心技术缺乏、产品质量不高等问题仍旧存在。世界知识产权组织发布的《2012年全球创新指数》报告显示，中国大陆排名第三十四位。中国知识产权创造、运用、保护和管理能力与美国相比尚存在较大差距，机电领域也不例外。截至2010年底，中国国内发明、实用新型、外观设计专利有效数量分别为257893、849454、718056， 国 外 发明、实用新型、外观设计专利有效数量分别为 306867、8514、75298。国内发明专利仅占专利总量的14.13%，国外发明专利则占到了专利总量的78.55%。美国是目前世界上科学技术最为发达的国家，在机电领域不仅拥有很多核心专利，还通过国家与企业实力使很多专利成为了国际标准、行业标准。

我国提出在“十二五”期间机电产品出口要推进科技兴贸战略，加快培育以技术、品牌、质量、服务为核心竞争力的新优势，实现机电产品出口持续健康发展。而目前我国机电行业主要从事加工贸易的企业在国内拥有自主品牌的比例并不理想，在国外拥有商标权的就更少。我国发明专利申请授权率明显低于世界发达国家，PCT申请数量少都说明国内一部分“新”的技术方案创新高度还不够，其创造性还达不到国际上较高的要求。在创新能力尚有欠缺，知识产权制度运用也不够娴熟的情况下，美国作为“知识产权人的天堂”，利用“337调查”一如既往地高强度保护知识产权，占领机电行业的技术制高点，同时起到遏制中国机电产品对美出口的目的，可谓一箭双雕。

三、“337调查”对我国机电行业的影响

（一）“337调查”限制了我国机电产品出口，提高了我国机电产品美国市场准入标准

美国对华频频使用的“337调查”使我国机电产品出口面临巨大的知识产权侵权风险。利用“337调查”提出知识产权侵权指控方便快捷、胜诉率高、救济力度大、针对对象广泛、影响深远。美国企业已将“337调查”视做一种市场化手段，通过“337调查”达到阻碍产品进口，占领未来市场的目的。中国企业有可能放弃对有侵权风险产品的出口，也有可能放弃接受进口商委托生产对美出口产品的订单。而对应诉企业来讲，“337调查”涉及的内容在技术上比较专业，应对难度大。

（二）“337调查”增加了我国机电企业出口成本，削弱了机电行业竞争力

为降低遭遇“337调查”的风险，我国机电企业需要在向美国出口时进行更为全面细致的知识产权预警分析，这将成为产品出口成本的一部分。如被进行“337调查”，我国机电企业则需要耗费大量经费、时间和精力来争取保住美国市场，为此支付的金钱需要在后期的销售中弥补。目前我国向美国出口的机电产品还主要是一些中低端产品，价格仍是中国产品与墨西哥等外国产品竞争的重要因素。成本增加会削弱我国机电产品的国际竞争优势，而竞争优势的削弱又会反过来影响我国机电企业的销售收入和利润。

（三）“337调查”打击了我国机电企业，阻碍了机电行业发展

以高科技公司为首的美国公司已经习惯将“337调查”作为一种竞争策略，以此来威慑、恐吓、打击中国竞争对手。2012年6月25日美国ITC在对部分电子成像设备启动的“337调查”中，中国华为技术有限公司、中国中兴通讯股份有限公司涉案；2012年5月18日在对部分带有可伸缩USB连接器的电子设备启动的“337调查”中，中国华为技术有限公司涉案；2012年1月5日在对部分蓝光唱片播放器及其同类组件启动的“337调查”中，中国海尔集团涉案。机电行业中以加工贸易为主的小微企业一旦遭遇“337调查”，可能直接导致企业破产关闭。大中型企业从事一般贸易的较多，已经或正致力于培育自主品牌，提升自主创新能力，但亦存在大批出口商品被堵截、被囤积，损失惨重的可能，如果被发布排除令、禁制令可能意味着被排挤出美国市场。“337调查”阻碍了中国机电企业开拓美国市场的脚步，减缓了中国机电行业国际化发展的进程。

四、应对策略

第一，加强自主创新，提升知识产权能力。“337调查”是以知识产权为着眼点的贸易壁垒。加强自主创新，贯彻推进国家知识产权战略，增强自身知识产权创造、运用、保护、管理实力是破解美国“337调查”等知识产权壁垒制约我国机电产品出口的根本途径。亚洲的日本、台湾地区、韩国曾经是美国“337调查”的主要目标国，但这些国家和地区通过调整出口产品结构，从战略上提高知识产权意识，从战术上强化知识产权能力和技巧，有效改变了频繁被调查的不利局面。尤其是日本通过知识产权战略，特别是专利战略全面提升了本国的科技创造和知识产权保护能力，值得我国借鉴。如前文所述，机电行业是知识产权较为密集的领域，要扩大拥有自主知识产权、自主品牌的机电产品出口比例，从根本上摆脱“337调查”对我国机电产品出口的禁锢。对于基础好的项目和产品要组织精英团队重点攻关，力争取得核心专利，力争将我国专利上升为行业标准，同时围绕该专利做好布局，使对应的机电产品在国际贸易中处于有利地位。

第二，争取有利规则，巧妙规避规制。“337条款”是美国制定和实施的一个规则，代表和维护的是美国利益，短期内不可能废除。但从国家层面上展开对话，争取该条款的修改、调整是有可能的。“337条款”制定于《1930年关税法》后，已经经过《1974年贸易法》、《1979年贸易协定法》、《1988年综合贸易与竞争法》、《1994年贸易法》等多次修改和完善。如果改变现有规定，使“337调查”的立案标准更加严格，处罚措施更具针对性，赋予被调查企业更多的权利，都将使中国机电企业受益。其次，要发挥己长，避其锋芒。商务部等十一部委《关于“十二五”期间促进机电产品出口持续健康发展的意见》提出继续巩固机械类产品的传统优势，培育电子类产品的竞争优势，强化大型成套设备的综合比较优势，推动战略性新兴产业国际化，严格控制“两高一资”产品出口，适度减少容易引起贸易摩擦的产品出口。这对我国机电企业应对“337调查”同样适用。另外，“337调查”针对的是进口产品，我国机电企业可以适度进行国外直接投资，通过本地化生产绕开337条款的制约、

第三，充分了解规则，合理防范与补救。充分了解规则是每个机电企业面向美国市场时的必修课。政府应向机电企业普及“337调查”的相关知识，企业之间要加强战略协作，建立联动机制。要通过行业协会和企业联盟整合整个机电行业的资源去解决问题。应建立知识产权预警的长效机制，防患于未然，避免侵犯知识产权的机电产品出口，减少损失。在被调查前尽可能事先捕捉一些有用信息，以便尽早作出反映，将纠纷扼杀在萌芽阶段。要有高效可行的应急方案，深入解读和合理利用现有规则，在被调查后积极应诉，聘请有经验的律师团队，采取最合适的补救方式，争取损失最小化。实践证明，和解、联合抗辩、规避设计等都是目前较好的策略。▲

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