温岭：让民众管住政府的钱袋子

文｜《小康》记者 罗屿 浙江温岭报道

在温岭，从16个镇到交通局、水利局、卫生局、教育局等市一级部门，政府财政预算均需经过人大代表和公民代表的麻辣过堂。一番质询辩论、利益博弈，目的是为了：让人民的钱在使用时，接受人民的评判

“政府工作报告提出文化要大发展大繁荣，但是按照现在才1000多万元的财政投入实在太少。”

“环境综合整治110万元中固废场外拆解30万元，这笔资金安排过少，光温峤一个镇都不够，建议增加。”

“法院聘用的83名临时工人员的工资确实少，建议适当予以提高，以免影响聘用人员的工作积极性。”

“市财政每年安排几百万元的专项经费用于惠民医院建设，但是惠民医院的有些药品价格高于康康大药房等民营药店，体现不出‘惠民’的特点。”

“2012年国土资源局（本级）预算安排设备购置费90万元，而2011年预算安排和实际支出都是50万元，不知增加的40万元计划用在哪里？”

……

在浙江温岭，政府部门花钱时的细节追问都被公之于众。2012年关于各部门预算提出的建议和意见多达140多条。温岭市人大据此向财政局提出“要求”——请“结合实际，尽快研究处理。市人大常委会主任会议将于近期专项听取你局关于17个部门预算调整情况的汇报。”温岭市财政局随后于2012年4月针对以上140条建议意见进行了逐条回复，这一回复亦被公布在温岭人大官网上。

人大与财政局的一“来”一“回”，正是温岭进行“部门预算专题审议会”相关工作的切面与缩影。

“部门预算专题审议会”， 按照温岭市人大工作研究室主任林应荣的说法，从2010年开始，温岭市人大开始在人代会期间实行代表团对相关市级部门预算“一对一”或“一对二”审议，每个部门的预算都须经历一场麻辣过堂。

“会前一个月，人大会让财政部门把被审查部门的预算草案发到每个代表团手中，代表要进行调研和初审。人代会期间，则有专门的半天时间，代表审查提问，政府部门回应。之后，人大将向财政局出函，要求其考虑研究‘部门预算审议’意见，而人大主任会议也将专门听取财政局意见汇报。”

林应荣表示，如今人代会期间涉及17个部门的“部门预算专题审议会”，与人代会前，涉及交通等5个部门的“部门预算民主恳谈”，可看做温岭“参与式预算”向市级部门发力后，会前、会上两条并行的路径。共涉及22个部门。

隶属浙江台州的县级市温岭，近年来以其首创的民主形式——民众参与式预算引发外界关注。这一改革的初衷就是让群众参与政府预算编制、人民代表大会审查与修改预算草案，使预算资金的分配更加公平、合理。

预算改革从乡镇开始，逐渐扩展到了市级17个重要部门。现在温岭市共有30多亿元预算被晒在了人大代表和普通民众的面前，这意味着整个温岭市占预算总额90%以上的政府账本公开接受监督。

还权于民的大胆试水

温岭试验的破冰之旅，始于2005年的新河镇。

那一年年初，走马上任的新河镇党委书记金良明被财政难题压得喘不过气来。上一年度镇政府财政收入中，土地出让金减少几千万元，财政赤字高达5500多万元，如何制定2005年的预算，让金良明和其他镇领导头痛不已。为解决这个难题，新河镇决定将预算细化，详细列出预算收支的具体用途，人大代表可以对预算草案提出质询和修正。

当年7月，预算民主恳谈会在新河镇政府举行。镇政府领导班子9个人一字排开，坐在主席台上。台下，则是90名人大代表和来自全镇89个村6个居委会的193名老百姓。他们人手一份《新河镇2005年财政预算（说明）》。

台上台下或许还都不适应新角色。有人曾回忆——台下代表人手一瓶水边喝边提问，台上领导人手一支笔边答边擦汗。台下代表发问时，难免面露怯色；台上官员作答时则战战兢兢，一副如临大敌状。

但即便“磕磕绊绊”，2005年的新河试验还是具有特别意义——“预算真的调整了”。当年，听取人大代表和群众意见，镇政府车辆购置费从70万元调整为50万元，自聘人员经费从75万元缩减到70万元，慈善事业经费从30万元增加到50万元。

此后几年，温岭公共财政预算的制度和程序不断创新。2006年，新河镇通过了一项刚性制度，五人以上人大代表联名提出“预算修正议案”，一旦获得大会表决通过，政府就必须按照议案做出硬性修改。这成为了对政府纠正最有力、民意表达最充分的程序安排。

另外，由于预算的总额固定，“预算修正”只能是在提高某项目预算的同时削减另一个项目。某种程度，人代会也就成了不同项目、不同利益的博弈场。像2006年，莫海亮等新河镇人大代表就提出两份预算修正案：“把计生手术及外出调查经费减少50万”，“垃圾清运经费追加50万元”，提交镇人代会全体会议表决时，获得全票通过。而2010年时，经过辩论，将旅游管理与服务的资金150万元减少为120万元，用来增加对农村护村队和“天网”工程的投入。

既有利益博弈，难免会出现“火药味”。在新河镇2008年的财政预算民主恳谈时，就出现了代表“愤然离席”的一幕。当时塘下片代表提出，希望增加100万元，投入塘下中学的校园建设。镇人大讨论后，认为涉及数额太大，不打算列入“预算修正案”，将另作专项处理。听到这个消息后，塘下代表团集体离席表示抗议。镇长和党委书记则离席去劝阻。离席的双方，在镇政府大楼前再次展开激烈的讨论，继而又被拉回会场。

与新河镇一样，同样在2005年开启民主恳谈的泽国镇，则以另一种方式进行着还权于民的试验。

泽国是温岭最大的镇，城建项目多。项目安排的科学性与可行性，也最惹人争议。2005年起，泽国镇公民开始直接参与城镇建设项目的资金预算决策。到了2008年，泽国将民众参与式预算，从城建预算项目拓展为整个财政预算，且呈现给公众的预算表格更加细化。

今年，泽国民主恳谈会开始10天前，通过乒乓球摇号的随机抽样方式、按照千分之二的比例、从全镇18岁以上的人群中随机产生的公众代表拿到了《泽国镇2012年度财政预算方案草案》，整整42页，财政收入有着详细的记载，土地出让面积、位置、出让金、公有房屋租金收入等均有详细的数据记载，支出明确到每个项目，如修路多宽多长等，都有详细数据。

预算草案由镇财政所汇总各方需求后，制定出初步方案，经镇长办公会审议后确定草案，交民众代表讨论，吸纳代表意见修改后，在镇人代会期间，通过大会审议、代表询问、辩论、提出预算修正案等形式，对预算草案进行审查。

某种程度上，正是新河、泽国两镇的试水，逐渐形成了温岭民众参与政府年度预算方案编制讨论、人大代表审议审查监督政府财政预算的良好机制。之后，参与式预算向其他乡镇及市级部门推广，也就有了经验可循。

比如，在此后推进的各部门民主恳谈会中，如何选择参与的民众代表，就综合借鉴了新河、国泽两镇的做法。最终，温岭市人大特意为各部门的财政预算民主恳谈会建立了“参与库”和“专家库”。其中，“参与库”包括人大代表、村民代表，以及关注财政预算的社会热心人士等。“专家库”则是各领域的专家以及财经专家。而每次预算民主恳谈会，都主要从“两库”中抽取人员参与，每一次会补充新的血液。

“用钱大户”的“拉锯战”

2008年，温岭参与式预算开始向市级部门推广。首先选定的是交通局。

按照温岭市人大常委会主任张学明说法，参与式预算的原则之一，是“由大而小”，谁用钱最多，谁就要先来。另外，民生为先也是考量重点，即和民生有关的部门，也要先来恳谈。

这样看，交通局首当其冲，也就不足为怪。“交通，与百姓经济社会生活紧密关联。另外，交通部门预算内的资金不是很多。2亿多。但是预算外的资金接近5个亿。像第一年搞（民主恳谈）的时候，达到7.2个亿。可能比中西部一个县的总预算资金还要多。交通是用钱的大户，又是民生密切关切的部门。” 张学明说。

但作为“先行者”，交通部门是否会有顾虑？

“交通局倒是乐意。因为它项目比较多，资金又不够，如果通过恳谈，老百姓呼声四起，能够反映到市一级决策层面，对交通部门而言，或许就能多解决一部分缺口资金。”在张学明看来，最大的顾虑，是来自财政局。

“因为交通需要的钱，每年都不断增加，且总是满足不了它的要求。财政局或许想到，如果全市各个阶层的百姓都来恳谈，提出增加交通部门资金，呼声一定很强烈，但如果照此安排，财政的总盘子可能会有困难。不安排，民意又不可违。只怕全市的预算，因此无法平衡。”张学明记得，当年财政部门建议，应当把第一个展开参与式预算的市级部门，圈定在“关切度少一点”的部门。当年市政府也向人大提出，“是不是再仔细考虑一下？”

但人大还是认为，第一次搞，如果是关切度相对较低的部门，愿意参与的民众就会较少，恳谈起来，势必缺少氛围。但财政部门还是有顾虑，又向市委市政府主要领导汇报，书记市长再次找到人大——“是不是换其他部门？”

人大最终给出的答案，仍是交通局。张学明记得，人大坚持的理由是，“温岭在全国百强县中，原来一直排在三十位左右，如果交通不上去，后续经济的增幅将受到影响。这是从全局考虑。另外，人大对参加恳谈会的人，是有信心的。”

经过半个月的“拉锯战”，市委市政府最终被说服。尔后，在第一场交通局恳谈会上，市委书记亲自来到现场动员。

但“用钱大户”真正意义上的恳谈“拉锯战”，其实还在后面。

在交通部门的民主恳谈会上，有很多民众代表提出桥梁改造问题。之前，市政府曾决定用三年时间，把民间几百座危桥进行改造。到2008年时，刚好三年结束，但很多桥梁仍旧没有改造完成。

什么原因？“因为市里很多补助政策下去，有一部分是要乡镇去配套的，镇上也要拿一部分钱，村里也是，但是后面两部分没有到位，所以应当抢修改造的一些桥梁，都没有办法改造，恰恰那一年，市里关于这方面的预算已经没有了。”张学明记得，当年恳谈过程中，很多人提出，危桥还有这么多，严重影响孩子上学，影响农民生产工具的运输，影响行人的交通安全。难道改造目标没有实现，预算就不再安排？

反复讨论后，民众强烈的呼声是，在2008年交通部门的预算安排中，危桥改造仍应作为重点。交通部门表示支持，但财政部门存疑，在其看来，光有支持的决心不行，预算需要整体安排。

最后，政府人大综合考量，关于危桥改造，涉及人身安危生命财产，民意不可违，反复讨论后，财政预算最终增加，基本持续到该项目改造完成为止。“这个恳谈非常有效果，民众的呼声改变了财政预算安排，解决了迫切需要解决的问题。”张学明说。

当然，恳谈除了帮助民众解决问题，还能对政府预算展开监督，提出质疑，行使否定权。比如，前任市委书记拍板定下的项目，就曾在参与式预算过程中被否决了。

2010年，温岭人大在对交通、建设规划、水利三部门开展了参与式预算民主恳谈后，与 “15160万元的移山工程，是否应该缓建”、“湖心公园至锦屏公园绿化工程计划安排1000万元，可是湖心公园周边还有很多民房没有拆迁呢?如果实施绿化、亮化，会很不方便”并列，质疑声最多的，是“建3500万元的防灾避灾教育中心，有必要吗”。

防灾避灾中心，是前任市委书记去台湾考察后拍板定下的项目。代表们认为，如果想搞科普教育，可以动作“小一点”，通过媒体宣传、印发资料等方式，不用特意再建立一个中心。最终，这个项目暂时删除，将来是否建设，还要经过论证。

按照张学明说法，“在政府财力有限、债务居高不下的情况下，我们要督促政府把每一分钱都用在刀刃上。”而温岭市人大常委会财经工委主任何培根则表示，“人大要求政府部门在制定预算时要经过科学论证，就花这么多钱，关键是如何把这些钱用好。”

债务的源头，就是项目

何培根所在的市人大常委会财经工委，是监督各部门预算执行情况的常设机构。

在张学明看来，之所以要进行监督，在于代表审议后批准的预算，还有很关键的一步，是最终执行的情况。“所以，要有一个决算过程。决算下来，就知道哪些预算执行，哪些没有。这也为下一年度代表审查预算提供了依据。”

2011年，温岭第一次在民主恳谈会前，将本部门上年预算执行情况列成明细表，并提前发给代表审议。例如，在《2010年交通基本建设项目执行情况明细表》中，清晰地列出，危桥改造预算执行率67%，大石一级公路路面整修工程预算执行率42%等数据。农村道路养护的费用也细化到了县道、村道各花了多少的程度。但因为没有明确哪条道路花多少，执行到什么程度，多位领导因此表示“不好意思”，“下一稿会更细化。”

现在温岭市共有30多亿元预算被晒在了人大代表和普通民众的面前，这意味着整个温岭市占预算总额90%以上的政府账本公开接受监督。

另外，通过网站及报纸等大众媒体，将部门预算公开，可谓更广泛的监督。

今年4月6日至5月4日，温岭市人大分三批向社会公布16个镇（街道）和35个部门预算。镇（街道）公布的内容是“收支预算总表、预算支出及‘三公’预算表”，部门公布的内容是“收支预算表、预算支出核定表、‘三公’经费预算表”。

其实，财经工委主任何培根身上还有一个“重任”——政府超过3000万的新增项目也需要他所在的部门审议通过。2009年6月，温岭市人大常委会曾建立“政府性债务跟踪监督小组”，出台了《关于政府重大投资建设项目监督的规定》，此后，凡是财政资金投资3000万元以上的项目，该市人大常委会都会监督把关。

仅2012年，温岭人大便对23个拟新增重大项目（年度计划总投资12.7亿元）和31个重大前期项目进行审查，就81省道改建工程（3亿元）、植物园（2000万元）、人才公寓（1000万元）、保障性住房（5400万元）等8个项目提出重新论证或调整意见，督促政府暂时取消了污泥处置中心项目（8000万元）。

某种程度，债务的源头，就是项目。管住项目，就是管住政府部门的财政资金。

“要管住项目必须要靠制度。”张学明说。温岭人大向来注重制度的建立。去年年末，还曾出台《温岭市市级预算审查监督办法》。在张学明看来，形成了制度，就不会存在人走政息的情况。就像温岭的书记、市长、人大主任都会因换届而发生变化，但参与式预算依然能持续，并且每年都有点创新，就在于形成了基本确认下来的制度。

另外，制度的存在，也最大限度限制了官员的寻租行为。

曾有一位镇长透露，原来在预算的执行过程中，上级、平级各种各样的人和关系来找政府要钱，要批条子。现在预算做好了，谁来要钱，就看看预算上面有没有，有就给，没有就对不起了。张学明也表示，制度化让官场上的“关系” 变得不再那么可靠。“曾经，和领导关系好一些的乡村，找到领导，就可以获得更多的资金安排，基本上是少数人在编制预算。现在这个东西一搞，领导权力就没了。”

在张学明看来，“人民的钱如何使用得科学合理，让人民来评判，这是历史的必然。”