质量专业技术人员职业资格制度建设构想

文/黄培东

2000年12月，为适应我国加入WTO和完善市场经济需要，加快推进质量专业人才队伍建设，提高质量从业人员整体素质，促进产品质量水平提升，原国家人事部和国家质量技术监督局联合颁布了《质量专业技术人员职业资格考试暂行规定》和《质量专业技术人员职业资格考试实施办法》（以下统称《规定》），明确我国从2001年1月1日起，对质量专业技术人员实行全国统一的职业资格考试制度。2003年，国家质检总局颁布《质量专业技术人员职业资格注册登记管理暂行办法》（以下简称《办法》），进一步明确了获证人员注册登记和继续教育等内容。据统计，截至2011年，全国共有58.6万人参加质量专业职业资格考试，10.2万人取得质量专业职业资格。质量专业技术人才队伍的不断壮大，为促进企业质量管理水平提升和经济社会健康发展奠定了坚实基础。

主要特点

从2001年至今，我国质量专业技术人员职业资格（以下简称质量专业资格）制度历经多年探索和实践，取得了阶段性成效，主要有以下几个特点：

（一）职业资格制度基本确立。2000年颁布的《规定》明确指出，国家对质量专业技术人员实行职业资格制度，纳入全国专业技术人员职业资格制度统一规划，这标志着我国质量人才的评价和选拔机制发生重大改变。“职业资格制度”是指按照国家制定的职业标准，通过政府认定的考核鉴定机构，对从业者的技能水平或职业资格进行客观、公正、科学规范的评价和鉴定，并对合格者授予相应的国家职业资格证书的制度。作为劳动就业制度的一项重要内容和人力资源管理的重要手段，质量专业资格制度的实施适应了市场经济发展的客观需要，体现了公开、公平、公正的人才选拔原则，实现了用人制度从“身份管理”向“岗位管理”的转变，也为社会输送实用型质量人才创造了有利条件。

（二）全国统考制度逐步实施。《规定》明确，面向企业、事业和社会团体中从事质量专业工作及相关工作人员实行全国统考，并由国家统一组织、统一时间、统一大纲、统一试题、统一标准和统一证书；质量专业资格分初、中、高三级，目前已开展初、中级职业资格考试；初级职业资格考试设“质量专业相关知识、质量专业基础理论与实务”两个科目，中级职业资格考试设“质量专业综合知识、质量专业理论与实务”两个科目。质量专业资格考试制度的实施，为培养和塑造专业质量人才开辟了一条有效途径，为更加科学、有效地选拔和使用人才提供了良好平台。

（三）注册登记制度全面实行。2003年颁布的《办法》明确，对质量专业资格人员实行注册登记和继续教育制度，即获得质量专业资格证书人员应办理注册登记，注册登记有效期为3年，未经注册登记不得从事质量专业相关岗位的工作；取得质量专业资格人员应接受继续教育，以不断提高专业素质和职业道德水平；继续教育实行学分制，并采取自学和培训相结合的方式进行。

主要问题

纵观我国质量专业资格制度的发展历程，自创设和实施以来，该项制度对完善我国质量人才选拔机制，加快质量人才队伍建设，促进企业质量进步和产品质量水平提升起到了积极的推动作用，具有重大而深远的现实意义。但是，必须清醒地看到，当前我国质量专业资格制度在具体实施过程中还存在薄弱环节，突出体现在以下几方面：

（一）质量人才“缺口巨大”。随着我国经济社会的不断发展，市场竞争日趋激烈，质量效益已成为企业发展的最终目标，社会各行各业对质量人才的需求日益迫切。在此形势下，质量人才队伍已成为企业发展不可或缺的“生命线”和“主力军”。然而，与强烈的社会需求相比，我国质量人才队伍建设相对缓慢：一是质量从业人员比例明显偏低。2009年工信部对全国1300余家企业质量管理现状调查显示，仅52.1%的企业设置独立的质量管理部门。2011年江苏省对部分大中型制造企业调查数据显示，从事质量工作人员仅占企业总人数的3%～5%；二是质量专业人才数量明显偏少。截至2011年，我国质量专业职业资格获证人数为10.2万，平均每10亿元产值拥有质量专业资格证书数仅2.14张，每万名就业人员拥有质量专业资格证书数仅1.23人，与美国等发达国家相比差距明显。

图1： 2001—2011年全国质量专业资格考试报考人员统计表

（二）人员参与“高开低走”。据统计，2001年全国初、中级质量专业资格报名考试人数达10.37万，至2005年下降至3.9万，报考人数降幅达62.4%。“十一五”期间，虽然报考人数基本持平，稳定在5万人左右，但与制度推行初期相比，降幅依然明显。从报考人数统计情况（见图1）看，参考人数明显呈“高开低走”态势。

（三）地区发展“极不平衡”。统计数据表明，截至2011年，全国共累计获证102472人，其中，东部地区70397人、中部地区17027人、西部地区15048人，这反映出当前我国质量专业资格获证人数地域分布的不均衡（见图2）。此外，不同区域质量人才比例差别巨大，从资格证书比例情况（见图3）看，2010年全国“万名就业人员拥有质量资格证书数”为1.23，仅上海、北京、天津、江苏、广东、浙江等部分地区高于全国平均水平，其中，上海高达15.07。

原因分析

（一）法律制度基础较为薄弱。目前，我国质量专业资格制度主要依据前文所述的相关《规定》和《办法》，制度执行中主要存在两方面的问题：一是立法层次偏低。上述制度规定属行政规范性文件，法律层级低，适用效力小，社会影响面有限。与之相比，我国一些开展较为成熟的职业资格制度则多以国家法律的形式表现，具有较高的权威性和较强的约束力。比如，注册会计师适用《注册会计师法》，注册建筑师适用《注册建筑师条例》等；二是配套制度薄弱。质量专业资格制度涉及职业资格、统一考试、注册登记等诸多内容，需要相关配套制度的支撑，以进一步明晰责任、细化程序、提高效率。但实际操作中配套机制建设还有欠缺，比如，2003年颁布的《办法》第二条规定“未经注册登记，不得从事质量专业相应岗位的工作”。但如何监督企业行为，确保企业在关键质量岗位实行持证上岗，还缺乏相应配套制度的调整和规范。

（二）制度规定未有效落实。我国的职业资格是表明从事某一职业的前置条件，包括从业资格和执业资格两种。其中，从业资格是政府规定专业技术人员从事专业技术性工作的学识、技术和能力的起点标准，可通过学历认定或考试取得，通常不作准入控制。执业资格是政府规定的依法独立开业或从事某一特点专业的学识、技术和能力所必须具备的标准，是行业准入的强制性规定，必须通过考试取得。依据相关规定，我国质量专业资格制度具有“全国统考、注册登记”等特点，从立法本意看应属执业资格，但在实际运作中却存在二个“未落实”：一是关键质量岗位职业准入未落实。由于缺乏法律形式的准入控制，重点产品领域和关键质量岗位持证上岗未予实施，持证人员的收入、待遇和地位等也未与资格和岗位挂钩，导致质量专业资格证书权威性不足，社会认同度不高；二是高级质量资格考试未落实。目前我国开考的只有初、中级资格考试，高级资格考试长期缺位，一定程度上制约了持证人员继续教育和注册登记的积极性和主动性，影响了制度实施的连续性和有效性。

（三）全社会质量观念有待强化。当前，我国产品质量总体水平虽然有了较大提高，但与经济发展和民众需求相比仍有较大差距，质量安全事故时有发生，质量工作形势不容乐观。究其原因，与整个社会缺乏对质量人才队伍的认同与需求不无关系：一是从政府层面看，目前制定出台的相关政策主要起引导作用，缺乏强有力的配套制度保障，质量专业资格制度影响力不广，推动力不足，质量人才需求市场培育尚待强化；二是从企业层面看，相当一部分本土企业还缺乏现代质量管理理念，错误地认为追求质量必然牺牲效益、增加成本，缺乏对质量专业资格制度深层次的理解和人才队伍建设的长远规划，片面将参加考试看作员工的个人行为，人为割裂职业资格与工作岗位的联系，影响了员工参与考试、注册的热情；三是从社会层面看，受宣传教育、社会环境等因素的影响，民众对质量专业资格制度的性质、意义、特点了解不多，知之甚少，对质量人才队伍在经济社会发展中的作用缺乏足够认识。

建设构想

人才作为一种重要的战略资源，是企业发展的第一要素和根本保障，是决定企业综合竞争力的第一资本。实践表明，随着经济全球化的深入发展，科技进步的日新月异，市场竞争已迫切要求企业加快挖掘、培育和塑造各类质量专业人才，以促进企业质量进步，提升企业核心竞争力。为此，加快推进质量专业资格制度建设，培养和造就一支高素质的质量专业技术人才队伍，是守住质量底线、保障质量安全、促进质量发展的重要举措，是推动我国经济社会发展的重要基石。

（一）加快立法进程，推动法律制度体系建设。

1.提升立法层次。顺应形势发展需要，充分借鉴成熟职业资格制度建设成功经验，加快推进质量专业资格制度的立法进程，将目前的行政规范性文件上升为法律法规，以提高质量专业技术人员的社会地位，提升质量专业资格证书的权威性，保障制度有效执行。

2.健全制度内容。认真总结以往工作经验，进一步明确有关重要领域关键质量岗位准入制度、质量专业资格级别制度、高级质量专业资格考评制度、人员注册登记和继续教育等制度。同时，结合新形势和新要求，进一步补充和完善相关规定内容，确保制度的科学、规范和有效。

3.完善配套制度。围绕制度执行，有针对性地制定出台相应的管理办法和规定，进一步规范操作流程，细化操作步骤，提高制度的执行力。探索将质量专业资格与职称、岗位、薪金等要素挂钩，提高持证人员参与质量专业资格考试、注册的积极性。

（二）强化制度落实，推动质量人才市场培育。

1.落实职业资格制度。创新质量人才培育模式，探索实行区别对待政策，按照“初级从业、中级准入、高级执业”的原则，对一般性质量工作岗位，实行从业资格制度，适度降低初级准入门槛，鼓励应届大学毕业生、从事质量工作的公务员等参加初级资格考试，扩大质量从业人员比例；对重要领域关键质量岗位，实行职业准入制度，以行政强制手段保障关键质量岗位的准入控制，严格把好产品质量关；对企业质量管理领导岗位，实行执业资格制度，规定企业质量管理高层必须取得高级质量职业资格，提高企业质量决策的能力和效力。由此，形成“吸引人才”进入质量工作岗位、“选拔人才”进入质量关键岗位、“择优人才”进入质量领导岗位的人才培养新机制。

2.落实高级资格考评制度。贴合社会需求和经济发展需要，总结质量专业初、中级资格考试的成功经验，加快推进高级资格考评工作，有效解决质量人才队伍初、中、高级断层问题，提高持证人员参与资格考试的热情。同时，探索将高级职业资格与试点推行的首席质量官等制度有效衔接，从而既为企业和社会培养一批具有先进质量管理理念、扎实质量专业理论和丰富实践经验的高素质质量人才，也为首席质量官制度的顺利实施提供充足的人才资源保障。

3.积极创新行政监管方法。充分发挥质监部门的行政资源优势，加大政府行政监管创新力度，提升质量人才市场需求。一是加强行政监管，依照《行政许可法》的规定，探索在涉及公共安全、人身健康、人民生命财产安全的重要食品生产、特种设备、工业产品许可证企业监管中，设置关键质量岗位中级质量专业资格人员配备要求；二是加强政策引导，探索在名牌推荐、政府质量奖励、品牌示范区创建、质量兴市（区）评选等活动中，增加对企业、机构、区域质量专业资格人员的配置要求。通过发挥行政监管、政策激励等作用，推动企业积极参与质量人才队伍建设。

（三）加强宣传教育，营造尊重质量人才良好氛围。

1.加强全社会质量意识教育。加快推进质量文化建设，通过质量知识普及教育、职业教育和专业人才培养等多种渠道，提升全民质量素养。积极倡导科学、优质、高效的质量理念，努力形成政府重视质量、企业追求质量、社会崇尚质量、人人关心质量的良好氛围。

2.加强政府决策者质量意识教育。认真落实国务院《质量发展纲要（2011-2020年）》的要求，建立健全政府和行业质量工作绩效考核评价体系，将质量人才队伍建设作为质量发展的重要组成部分，纳入地方各级人民政府绩效考核评价内容，提高政府决策者的质量意识。

3.加强企业管理者质量意识教育。加快推进质量素质提升工程，广泛开展面向企业的质量教育培训，重点加强对企业经营者、管理者的质量理念教育，提升企业领导者对质量工作和人才的重视程度，促进质量专业资格与岗位、职称、薪金等要素的结合，为质量人才队伍建设创造条件。