十堰动物卫生监督工作存在的问题及对策

吴爱军 余礼奎 张 勇 胡 彬

湖北省十堰市动物卫生监督所，湖北十堰442000

动物卫生监督工作涵盖了动物及动物产品检疫、防疫检疫监督、投入品及动物产品检验检测以及兽药、饲料、种畜禽管理等综合执法内容，是科学防控动物疫病和保障动物产品质量安全的重要保障。随着三鹿“三聚氰胺”、双汇“瘦肉精”等动物产品安全事件的发生，动物产品质量安全越来越受到人们的关注，各级政府都将动物产品质量安全纳入政府绩效考核范围，对动物卫生监督工作也提出了更高的要求。笔者结合十堰市动物卫生监督工作实际，对动物卫生监督工作现状、存在的问题进行简要分析，提出了相应的对策及建议。

1 十堰市动物卫生监督工作现状

1.1 机构设置情况

2008年，根据《中华人民共和国动物防疫法》的有关规定和国务院、农业部、湖北省兽医管理体制改革有关精神，十堰市启动了兽医管理体制改革，市本级成立了十堰市动物卫生监督所，性质为副县级全额拨款、具有独立法人资格的事业单位；下辖的9个县（市、区）也相继成立了动物卫生监督执法机构，其中竹山县和竹溪县为参公管理的事业单位，丹江口市、郧县等6个县（市、区）为全额拨款的事业单位。2009年，在动物卫生监督机构改革的基础上，推行畜牧兽医综合执法，将畜牧、种畜禽、兽药、饲料等监管职能委托给动物卫生监督机构；竹山县和竹溪县成立了畜牧兽医综合执法大队。

1.2 职能划分情况

根据《中华人民共和国动物防疫法》及有关法律、法规规定，十堰市的动物卫生监督机构主要承担动物及动物产品检疫、动物防疫检疫监督执法、投入品和动物产品检验检测以及兽药、饲料、种畜禽管理等畜牧兽医综合执法职能，经过3a多的实践，基本形成了综合执法雏形。

1.3 工作经费情况

全市各级动物卫生监督机构的人员经费均纳入了财政预算，还建立了鸡新城疫、高致病性猪蓝耳病等重大动物疫病防控政府财政专项经费储备制度。各级动物卫生监督机构收取的检疫费用入财政专户后，扣取30%调控基金，70%返还用于监督执法工作费用。

1.4 队伍建设情况

全市现有从事动物卫生监督执法工作的专职人员498人。市级动物卫生监督所共68人，其中具备畜牧兽医专业资质的57人，占执法队伍总数的83.82%；具初级以上职称的68人，达100%；拥有大专以上学历的61人，占执法队伍总数的89.71%。县级动物卫生监督机构中，从事动物卫生监督执法工作的专职人员共430人，其中具备畜牧兽医专业资质的380人，占执法队伍总数的88.37%；具初级以上职称的364人，占执法队伍总数的84.65%；拥有中专以上学历的368人，占执法队伍总数的85.58%。

1.5 监管能力建设情况

不断增强动物卫生监督机构监管能力是维护动物产品质量安全的重要保障。近年来，十堰市动物卫生监督机构一是积极开展法律法规集中培训、专业知识更新和案卷交叉评审活动，提高了防疫监督员和动物检疫员的专业技能水平；二是全面修订和完善各项工作制度，促进动物卫生监督工作规范化开展，并规范执法工作人员的执法行为，做到文明执法、严格执法、公正执法；三是加大投入力度，加强基础设施建设，购置执法车辆、取证工具等执法装备，完善了执法办案手段；四是通过电视、广播、网络、报纸等新闻媒体大力宣传《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规以及动物产品质量安全知识，公开动物产品质量监督举报电话，提高了群众的动物产品质量安全意识，为动物卫生监督工作营造了良好的社会氛围。

2 十堰市动物卫生监督工作存在的问题

2.1 动物卫生监督机构不统一，职责划分不明确

第一，由于各县（市、区）政府对动物卫生监督工作重视程度不同，导致动物卫生监督机构的名称及性质也不尽相同。名称方面，有的地方为“动物卫生监督局”，有的地方为“动物卫生监督所”；性质方面，有的地方为参公管理事业单位，有的地方为全额事业单位，还有的地方为差额事业单位。第二，尽管农业部于2008年就在全国推行畜牧兽医综合执法，但十堰市到目前为止仅竹山和竹溪2县建立了畜牧兽医综合执法大队，其他县（市、区）和市本级都尚未成立畜牧兽医综合执法机构，且大多数乡镇没有独立的动物卫生监督派出机构，动物卫生监督工作由乡镇兽医站代为执行。第三，十堰市畜牧兽医部门设有兽医医政药政科、饲料办、动物产品质量监督科、畜牧生产科及动物卫生监督所、动物疫病预防控制中心等机构和队伍，存在着体制不顺、力量分散、手段不强等问题，容易产生执法错位、缺位和越位的现象。

2.2 执法经费没有保障，执法人员待遇较低

由于十堰市所辖的5县、1市均属国家级贫困县，地方财政困难，每年的执法办案费用、抽样检测费用、人员培训费用、办公经费、职工的福利和社会保险费用等尚未纳入财政预算，这对市、县2级动物卫生监督机构来说负担较重，一定程度上影响了动物卫生监督工作的正常开展。此外，监督执法人员的工资和待遇与其他行业相比较低，影响到动物卫生监督执法工作人员的工作热情和正常业务工作的顺利开展。

2.3 配套法规不健全，行政处罚力度不够

由于部分法律、法规不配套，行政执法工作缺乏执法解释和必要的强制性措施，客观上造成了动物卫生监督执法工作难以完全到位，对违法行为处罚偏轻、打击力度不够。如对动物防疫条件不合格的养殖场和屠宰场，无行政强制处罚措施；对集贸市场开办方和动物经纪人，无明确处罚条款，在某种程度上达不到严厉打击的目的，以致现实工作中逃避检疫、拒绝检疫、甚至辱骂执法人员等现象时有发生。

2.4 监督执法设备简陋，检疫技术手段落后

动物卫生监督工作是以畜牧兽医检疫检测技术和手段作为技术支撑的，但由于投入不足，十堰市的动物卫生监督机构办公设施简陋，必要的执法装备建设滞后，检疫设施陈旧，检疫检测手段多数仅停留在感观检查和解剖检查，缺乏快速检测设备和执法取证设备，无法保障日常监督工作的顺利开展，影响到动物卫生监督工作的准确性和公信力。

2.5 队伍建设有待加强，办案能力有待提高

由于历史的原因，动物卫生监督队伍准入门槛较低，人员录用要求不严，以致执法队伍学历层次偏低、综合能力不强，这些问题在基层执法一线更为突出。同时，动物卫生监督人员的在岗培训和继续教育工作没有到位，以致工作人员知识更新慢、依法行政的意识和依法办案的能力不强，低水平重复日常工作，不能适应不断发展变化的实际工作的需要。

2.6 部门间协作不够，缺乏联动配合机制

动物卫生监督工作涉及面广、工作量大，单靠动物卫生监督机构较难取得良好的效果。如对私屠滥宰、贩卖病死畜禽等违法违规行为的查处，需要公安、卫生、工商、商务等有关部门的协力配合，特别是在面对极个别暴力抗法行为时，动物卫生监督部门更是“独木难支”。十堰市虽然开展了多次相关部门联合大检查，但由于信息交流、工作协作不够，总体配合不尽理想；同时，各县（市、区）动物卫生监督机构相对独立，缺乏联动配合机制。

2.7 检疫申报点建设不规范，工作人员积极性不高

十堰市是一个贫困山区，畜禽养殖的规模化和集约化程度不高，所以养殖场分布较为分散。由于检疫申报点投入资金不足、布局不科学、建设不规范；加之，工作人员为兼职协检人员，他们的工作量大、任务重，但工资待遇低，以致其工作积极性不高，严重影响了产地检疫工作的有效开展。

2.8 屠宰加工企业管理不规范，动物卫生监督部门缺乏管理权

目前，全市有各类屠宰加工场28家，分布较为分散；加之，各屠宰场的选址不科学，防疫制度和无害化处理设施不健全，屠宰加工方式不是规范化的流水线作业，屠宰数量少、效率低，造成动物卫生监督执法人员分布较为分散、驻场检疫人员的配备达不到国家规定的标准，难以实行同步检疫。此外，由于屠宰场的管理权隶属商务部门，动物卫生监督部门很难对其进行有效监管，这给屠宰检疫、重大动物疫病防控和动物产品质量监督带来诸多不便。

2.9 群众对动物卫生监督工作认识不够，报检意识不强

由于十堰市所辖5县、1市为贫困山区，当地群众对动物卫生监督工作的认识不足，对检疫工作也不够重视，养殖户申报检疫意识不强，“不检疫就上市、不检疫就交易”的现象仍有发生，这给公共卫生安全和动物重大疫病防控带来了极大的隐患。

3 对策及建议

3.1 建立统一规范的动物卫生监督机构，明确职责划分

全市动物卫生监督机构的名称、性质、职责等应统一规范，应将各县动物卫生监督机构明确为具有独立法人资格的行政执法单位，并实行全国或省以下垂直管理的官方兽医体制，把动物卫生监督执法人员纳入公务员管理，从根本上解决动物卫生行政执法主体不明、执法性质不清以及执法力量薄弱的问题。同时，理顺动物卫生监督管理机制，推进畜牧兽医综合执法，按照统一、高效的原则，明确畜牧生产、技术推广、动物疫病防控、兽医医政和药政以及动物产品质量监管的职责划分，避免职责不清带来的推诿、扯皮等弊端，提高监管效率。

3.2 加大投入力度，加强硬件设施建设

各级政府应加大投入力度，保障动物卫生监督执法必需的办案经费，帮助基层完善实验室检疫检测和执法办案所必需的现场摄像取证、快速检疫检测仪器、交通通讯工具等设施设备，提高工作质量和效率。

3.3 完善法律法规，增强可操作性

进一步完善《中华人民共和国动物防疫法》等法律、法规，将其中一些对违法行为无明确处罚规定及部分配套法规不全的部分，作出相应的修订，减少法律空白，提高法律、法规贯彻执行中的可操作性，切实保障基层工作人员有法可依、从严执法。

3.4 加强基层动物卫生监督网络建设，强化属地管理

加强基层动物卫生监督网络建设，建立健全县（市、区）级动物卫生监督机构在乡镇设立派出机构或派驻动物卫生监督人员的制度，充实基层动物卫生监督工作力量，促进执法工作重心下移，强化属地管理。

3.5 加强培训，提高队伍的整体素质

一是举办动物防疫检疫法律法规培训班，增强执法人员的法律观念，使其树立全心全意为人民服务的公仆意识和责任意识，提高其政治素质；同时，规范执法人员的思路和行为，提高其执法水平。二是采取理论与实际操作培训、业务考试考核、建立考核档案等形式，提高执法人员的业务水平，使其熟练掌握检疫检验技术、检疫监督执法标准和办案程序，适应新形势对监督执法人员的要求。

3.6 加强部门协调配合，形成高压打击态势

积极争取有关行政管理部门特别是工商和公安部门的帮助与配合，借助公安部门的特殊作用和威慑力，加强对贩卖病死畜禽等违法行为的查处，确保动物产品质量安全。

3.7 加强乡镇动物检疫报检点建设，实行动物检疫员派驻制度

加强乡镇动物检疫报检点建设，将乡镇动物检疫报检点的工作人员纳入县级动物卫生监督所管理；同时，实行动物检疫员派驻制度和年终考核制度，做到职责任务明确、检疫程序规范、检疫操作规范、检疫记录规范和出证管理规范。

3.8 加强内部管理，建立动物卫生监督目标责任制

针对检疫监督执法工作政策性强、涉及面广及对象复杂的情况，各级动物卫生监督机构要建立从上到下的目标责任约束机制，实行目标管理，切实做到工作有责任、有考核、有奖惩。

3.9 增强社会公众法律意识，营造良好的工作氛围

采取多种途径和方式，加强《中华人民共和国动物防疫法》等法律、法规的宣传，坚持“四个面向”宣传，即面向领导、面向有关部门、面向社会以及面向管理相对人，达到家喻户晓、人人皆知的宣传效果。使公众知法懂法、经营者守法不违法，不断提高全社会对《中华人民共和国动物防疫法》等法律、法规的认识水平和支持力度，逐步形成领导重视、部门支持、经营者理解以及社会拥护的动物卫生监督执法工作新局面。