国土资源规章和规范性文件后评估制度探析——基于制度变迁的视角＊

齐 睿，李宇凯

（1.中国地质大学 政法学院，湖北 武汉430074；2.中国地质大学 经济管理学院，湖北 武汉430074）

国土资源规章和规范性文件后评估制度探析
——基于制度变迁的视角＊

齐 睿1，李宇凯2

（1.中国地质大学 政法学院，湖北 武汉430074；2.中国地质大学 经济管理学院，湖北 武汉430074）

国土资源规章和规范性文件后评估是立法后评估在国土资源部门的植入，这种强制性制度变迁面对国土资源管理关注行政效率、宏观调控和微观规制效果，以及行政立法副作用的新要求，进行了重要的自我调适，表现出高度的契合性。新制度依然存在着缺乏合理动力机制、评估结果的信度和制度环境有待改善等缺陷，要实现制度的预期功能，国土资源部门仍需要付出诸多努力，在后评估的公众参与、专业化和理论方法创新等方面取得突破。

国土资源；规章和规范性文件；后评估；制度变迁

2010年国土资源部制定并发布了 《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》 （以下称 《办法》），在国务院各部门中第一个以部门规章形式将立法后评估制度化，2011年又将自身建设和服务民生等三大类8项内容列为后评估工作项目，制定实施第一个后评估年度计划。国土资源部的一系列举措赢得了立法部门和社会媒体的高度赞誉，被誉为贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的重大创举，被寄予了推动我国依法行政、提高行政效率、维护公民权益的浓浓期望。作为典型的强制性制度变迁，规章和规范性文件后评估 （以下简称后评估）制度是否能够在国土资源领域落地生根，是否需要根据国土资源管理的特点作出必要的改变值得关注。这项制度还存在哪些缺陷，而为了促进实现其预期的制度功能，国土资源部门又需要建立哪些保障机制的问题更是亟待回答。

一、作为强制性制度变迁的后评估制度

国土资源规章和规范性文件后评估制度是典型的强制性制度变迁。2004年国务院发布的 《全面推进依法行政实施纲要》指出，行政立法不仅要讲求立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本；规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。2010年国务院发布 《关于加强法治政府建设的意见》进一步提出，要积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。这两项文件直接推动了后评估制度在国土资源领域的植入［1］。

植入过程首先是由部分省市人大推动的。2004年云南省率先开展了 《云南省农村土地承包条例》后评估工作，随后新疆、山西、重庆、吉林、广东、广西、浙江、安徽等地也都先后开展权属登记、矿产品运输管理、权属争议行政处罚等立法后评估工作。2009年起国土资源部启动立法后评估试点，对 《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和矿业权出让制度进行后评估。《办法》的出台和年度计划的制定则标志着国土资源领域立法后评估制度植入的基本完成。

作为国土资源规章和规范性文件后评估制度原型的立法后评估，也是一项强制性制度变迁。20世纪末，中国法制建设突飞猛进，1997年中国共产党第十五次全国代表大会将 “依法治国”列为基本国策，1999年 “中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”被载入宪法，极大地推动了法制建设进程。中国特色社会主义法律体系基本建立之后，我国法制工作的重心开始从 “立法”转向 “修法”，如何提高立法质量，保障立法效果成为立法界关注的焦点。在这一背景下，20世纪70年代萌芽于美国的 “规制影响评估” （Regulatory Impact Assessment，RIA）逐渐进入立法者视野，备受推崇。规制影响评价旨在通过系统分析已有的或即将实施的规制的成本和收益来提高规制政策的质量［2］。至2001年，OECD的28个成员国里有20个已开展规制影响评估，其良好效果给发展中国家以重要示范。2002年起国务院法制办和多个省市政府相继开展行政立法后评估试点，覆盖了卫生、城建、环境保护等诸多领域，取得了重要的行政效果和社会影响。地方试点的成功最终推动了这一制度在全国范围内的制度化与部门化。

立法后评估制度作为强制性制度创新，被植入中国的法制体系之中。而国土资源规章和规范性文件后评估制度作为立法后评估的部门化，又被强制性植入国土资源的行政立法过程之中。一个必须被重视的问题是，新植入的制度是否能与制度环境相适应？

二、后评估制度对国土资源管理新要求的契合

强制性制度变迁是目前我国制度变迁的主要方式，在诸多领域起到了重要作用，但由于面临的统治者有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突和社会科学知识局限等问题［3］，容易导致制度失灵，使其流于形式，甚至阻碍了社会经济的发展。后评估作为外生的强制性制度变迁，要在国土资源领域落地生根，就必须充分契合国土资源管理的特殊要求。

（一）国土资源管理对行政立法的新要求

1.国土行政立法应保障行政效率。行政立法在保障公平、民主的基础之上，应保障行政程序简洁高效，尽可能删去不必要的行政环节，提高行政效率。对于国土资源行政立法，行政效率更是必须要重视的问题。土地和矿产资源是国民经济发展的命脉，城市化、工业化正是围绕着这两大资源不断推进。对于社会公众而言，土地和矿产资源利用的监管和审批程序如果过于复杂，就会延长资源利用的周期，降低经济运转效率；对于管理者而言，国土资源管理工作任务繁重，冗繁的、重复的、无效的程序会占用更多的人力资源，其他急需管理的问题必然会被耽搁。国土资源管理内容极为复杂，不同的行政立法相互之间缺乏全面沟通，一些程序可以整合，一些程序还存在进一步简化的可能，一些程序则毫无必要。从公平角度出发的行政立法可能很少考虑行政效率，即便旨在提高行政效率的立法也不一定能发挥功能，甚至适得其反。因此，在与国民经济关系紧密、高度强调效率的国土资源管理部门中，从提高行政效率角度出发的行政立法优化显得极为重要。

2.国土行政立法应实现宏观调控功能。土地政策参与宏观调控是我国特殊国情、特定发展阶段下的特殊选择。以调控为目标的规章、文件在所有国土资源行政立法中的比重非常大，调控的目标包括环境保护、资源高效利用、产业政策和区域发展等，但是规章、文件的出台并不意味着调控目标的实现。一方面政策设计与政策结果之间的关系非常复杂，很多宏观调控未能全面深刻地理解和考虑政策与经济人、社会人行为之间的关联，导致政策不力，未能实现预期目标，如削减地方政府征地审批权限未能控制住建设用地扩张，反而增加了国土资源部的工作压力。另一方面宏观调控的目标也分长期和中短期的，通过土地供给政策调控房地产市场走势的短期调控目标随着宏观经济环境的波动可能会调整，相应的文件则也会失去存在的价值。因此，对国土资源规章、规范性文件与宏观调控目标间关系的再审视，在国土行政立法工作中具有重要意义。

3.国土行政立法应实现微观规制效果。对微观行为的规制是法律的重要功能，国土行政立法的核心目标之一就是通过微观行为规制，鼓励资源环境保护行为，禁止破坏行为，保障国土资源利用的正常秩序，促进人与自然和谐相处。政府行为和公众行为都是国土行政立法的微观规制对象，但从实践来看，很多规制并未实现预期目标。与基本农田有关的政策法规频出，但破坏耕地现象仍屡禁不止；国务院、国土资源部多项文件直指地方政府强征强拆行为，但征地冲突仍频频发生；旨在鼓励公众参与、保护公众利益的国土资源听证制度，在很多方面流于形式，等等。究其原因，规制的对象是复杂的社会行为，规制的效果需要基于对社会行为逻辑和规律的深刻理解。尊重科学，尊重社会规律，是科学执政的核心，也是国土行政立法科学性的核心。

4.国土行政立法应充分考虑法律的副作用。随着社会科学的发展，法律的副作用得到越来越多的重视。法律是对特定领域社会关系的干预，这些领域内嵌于整个社会的社会关系网络之中，国土行政立法更是如此，围绕国土资源利用的社会关系只是大社会关系网络的一小块，而规章、文件则试图通过对某些关系节点的干预来打破旧有的、不合理的关系均衡，建立更符合社会和经济发展需要的新均衡。理论非常简单，但现实并非如此，社会关系网络的复杂程度远远超出了目前社会科学的研究能力，原有关系均衡被打破之后，在复杂社会关系网络中可能会形成不在政策制定者预期之内的新均衡格局，这种新均衡可能并非有助于社会经济的发展。对于国土行政立法而言，这种副作用必须得到高度重视，土地和矿产资源不仅是整个国民经济的命脉，更是社会稳定的基础，不恰当的国土资源管理政策极有可能导致社会秩序的动荡，乌干达、尼日利亚、巴西等国土地冲突严重的原因都包括不恰当的土地政策，国际土地联盟［4］、美国国际开发总署［5］等组织也大力倡导对土地政策的社会稳定风险后果进行评估。我国的土地征收政策、矿产管理政策涉及利益群体广泛，一些促进资源高效利用和优化管理的规章、文件并不一定能完全、妥善地处理好所有利益关系，极有可能引发新的社会问题，因此关注国土行政立法的副作用成为国土资源依法行政的应有之意。

（二）后评估制度的自我调适

面对国土资源管理对行政立法提出的新要求，国土资源规章和规范性文件后评估制度作出了积极的应对。一方面，新制度作为立法后评估的部门化，承袭自规制影响评估的 “成本—收益”理念有助于保障国土资源的行政效率，排查无效的、失效的规章、文件。其他领域的立法后评估，尤其是重庆市地方立法评估等成功实践［6］（P1）已充分展现了立法后评估在这方面的潜力。另一方面，后评估制度在植入国土资源领域的过程中也存在重要的自我调适，吸收了其他影响评估 （Impact Assessment），尤其是社会影响评估 （Social Impact Assessment，SIA）的诸多优点，对制度进行了改良。

社会影响评估兴起于20世纪80年代的新西兰，相关研究的成功促进了北美社会影响评估的发展，并最终成为一种评估和管理工程、项目、规制等对个人、组织或宏观社会系统的影响的重要方法［7］（P2－4）。SIA 同样也将规制纳入了评估对象，但与RIA强调成本和收益视角不同，SIA侧重于从社会变迁角度研究规制的预期后果。两者有所重叠，都强调了要综合考虑规制的经济、环境、社会后果，但在实践中前者更偏向于评估短期的、经济性的后果，而后者更偏向于长期的、社会性的后果。两者之间的差异不是绝对两分的，而是代表了对规制后果认识的不同视角，两者的结合更能反映规制影响的全貌。

这种结合在 《办法》对规章和规范性文件后评估的定义中得到明显体现。《办法》将 “国土资源规章和规范性文件后评估制度”定义为 “依照规定的程序、标准和方法，对其政策措施、执行情况、实施效果、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评价，提出完善制度、改进管理的意见的活动”，其中政策措施 （即法规文本）和执行情况的评估更趋近规制影响评估，而对实施效果及其影响因素的调查和评价的强调，则充分体现了社会影响评估的问题导向、前摄性 （Proactive）和关注社会关系变迁的特征［7］（P27）（如图1所示）。

图1 国土资源规章和规范性文件后评估对RIA、SIA的结合

这种结合还在评估内容和评估主体的调适上得到体现。其他领域的立法后评估主要侧重于对待评估法律文本质量、与上位法、同位法和下位法的衔接度、公众了解程度等指标，国土资源规章和规范性文件后评估则加入了社会后果评估及问题分析。当评估那些意在保护公众利益、协调社会发展的规章时，对社会后果和影响因素的评估显得更为积极和有价值。评估主体方面，行政管理相对人被明确纳入主体之中，而且在评估实践中，其意见具有更大的权重，这种调整使得原本与公众利益密切相关的国土资源规章和规范性文件的评估更加接近社会，接近公众诉求。总之，SIA和RIA在后评估制度中的结合使其更为全面，也赋予其更加契合国土资源管理对行政立法的新要求，但是这一制度依然存在一定的缺陷，对制度的进一步贯彻落实形成了阻碍。

三、后评估制度的缺陷

（一）缺乏合理的动力机制

制度变迁的稳定性依赖于合理的动力机制，即该项制度的推进者能够从制度变迁中获得大于成本的制度收益。如果不存在这种合理机制，制度推进就会受阻，其结果可能是制度流于形式或者终结。

国土资源规章和规范性文件后评估制度的推进动力来自顶层政治精英的政治热情。虽然学者和社会力量的推动在立法后评估制度引入我国的过程中起到了一定的作用，但其部门化进程依然主要依赖从上而下的行政推动，这种特征集中体现在 《办法》的制定依据上。《办法》的制定主要依据国务院 《全面推进依法行政实施纲要》、《中共国土资源部党组关于解放思想改革创新改进作风增强执行力的决定》和 《国土资源部立法工作程序规定》，前两份文件鲜明地体现了政党的执政理念，即自本世纪初以来对依法执政、科学执政的高度重视，而后者则是这种执政理念的行政化。政治热情主导的制度变迁行政化推进具有诸多优点，比如推进速度较快、更为系统和规范等，但如果这种政治热情褪去之后，或者新制度的政治意义逐渐淡化，转化为日常进程之后，对这项制度的关注就会迅速降温，制度常常不能保持住其在高光之下的良好表现。

国土资源规章和规范性文件后评估制度的最大受益者是行政人员和社会公众。后评估是立法自我完善的必要环节，而国土资源行政立法的完善一方面有助于删除冗余，简化程序，减轻行政人员的工作负担；另一方面有助于保护权利相关人的合法权益，实现更为有效的宏观调控和微观规制，促进经济的健康发展和社会的和谐稳定。从这个角度来看，对规章文本和行政程序相关法规的后评估的最忠实的推动者将是身处工作一线的行政人员，而对权益保护、资源环境保护相关法规的后评估的最忠实推动者则是相关权益人和社会公众。从制度设计和制度实践来看，后评估制度的最大受益者，尤其是社会公众，目前仅以参与者身份介入，不具备推动制度建设进程和方向的能力。

制度的最大受益者不能成为制度的推进者，一旦社会和政治精英对后评估的关注度淡化之后，虽然能够通过法规形式对后评估制度的落实加以保障，但后评估仍存流于形式之虞。这种担心是必要的，因为即便是在美国，社会影响评估在20世纪70年代后期也经历了形式化的阵痛与反思［7］（P4－5）。

（二）后评估结果的信度有待增强

作为一项制度创新，后评估的结果必须有足够的信度，才能得到社会和国土资源管理部门的认可，制度的存在也才具有价值。后评估制度将规制影响评估与社会影响评估相结合，以适应国土资源管理的新要求，但这种结合也带来了一个新的问题：对社会影响的评估及其原因的分析将大大增加后评估的难度，会不可避免地降低评估结果的信度。社会影响评估的困难来自三个层面。首先，是问题特质层面的。规章文件的社会效果是多种因素综合作用的结果，这些因素可能来自政治、经济、文化、法律、习俗、宗教等等，构成了一个复杂巨系统，对研究者的能力和研究基础的要求非常高。目前国内外的相关研究虽然进展显著，但对于理论和方法论等还存在巨大的分歧，且鲜有研究能真正让人满意。其次，是影响范围层面的。社会影响评估尽管在国外有很多应用，但总体上以项目后评估为主，项目的影响范围与规章和规范性文件的影响范围不可同日而语，后者更多地对全国范围内的某一人群，甚至全体国民都适用，影响评估更为困难。最后，是制度设计层面的。按照 《办法》规定，后评估是由政策法规司协调有关司局、事业单位、学会协会等开展的，相关部门的行政人员是否具备足够的社会学、管理学知识和社会调查、分析能力将对后评估结果的质量产生重要影响。而且更为重要的是，社会影响评估通常是揭示了那些容易被决策者有意无意地忽视掉的 “隐性成本”，这些信息 “让官员和提议者感到威胁”［7］（P26），因此评估者如何能够抗拒行政和政治压力，保证结果的公平性也值得关注。

（三）后评估的制度环境有待进一步改善

强制性制度变迁在新领域的生根需要合适的制度环境，规制影响评估和社会影响评估之所以上世纪70年代末在欧美蓬勃兴起，与当时全球性公共行政改革浪潮有重要关联［8］。以美国、新西兰、英国和澳大利亚为代表的 “新公共管理”运动，极大地冲击了传统的行政管理理念，加之良好的公众参与环境，使得影响评价体系最终成形。国土资源管理领域的制度环境是否能促进后评估制度的顺利成长，是让人担忧的。从行政环境来看，后评估制度是对行政立法工作的 “回头看”，是要在批评与否定中对现有法规、规章的进一步完善。虽然批评与自我批评一直是党政工作的重点之一，但长期 “官本位”的思想使得大多数行政管理部门并不能真正落实。从宣传政绩考虑，避重就轻已是一种常态，在这种环境下后评估工作是否能从根本上得到有关部门领导的重视，评估结论中对原有规章的否定部分是否能得到认可都值得怀疑。从社会环境来看，国土资源规章和规范性文件很多情况下涉及到极为广泛的社会群体，对这些规章文件的后评估势必需要公众的广泛参与，但是这种参与是当前我国公共管理过程中普遍缺乏的。而且从国外经验来看，影响评估体系的发展不仅需要公众参与，更需要公众组织起来，成为这一运动的推动者和监督者。

四、后评估制度的完善

（一）增强后评估的公众参与

1.明确后评估的公众参与机制。国土资源规章和规范性文件的实施常常影响到社会公众的根本利益，这类后评估结果的科学性和合理性有赖于公众的实质性参与，公众参与也可以推动后评估制度的贯彻和优化。《办法》中明确规定要听取行政管理相对人和专家学者的意见，但这一规定应进一步细化。首先，在后评估实施前，应预评估规章和文件的影响范围及利益相关群体；其次，对于涉及范围广泛、利益相关群体规模庞大的规章和文件后评估，应明确规定公众参与的人数及选择方案；再次，应明确公众对相关规章和文件的后评估结果对最终结果的影响权重，保证公众意见得以公正表达；最后，应明确保障公众对后评估工作的知情权和参与权，并明确对于侵犯这些权利的行为的处罚措施。

2.增强后评估制度的宣传。后评估制度对于国土资源系统的行政工作人员和社会公众而言都是新生事物，为鼓励行政工作人员和社会公众积极参与其中，相关宣传工作必不可少。目前后评估制度的宣传主要集中在这一制度的政治意义上，宣传力度薄弱。应进一步加强对后评估目的、意义、程序和结果的宣传，让行政工作人员和社会公众明了后评估制度给自己带来的利益，明了自己在后评估过程中的重要作用和应有的权益。

3.为公众参与提供培训和技术支持。公众参与积极性不高的一个重要原因是，大多数公众缺乏必要的参与能力，对行政过程及相关信息的理解、分析和决策能力不够，无法明确地表达出自己的意见和观点。世界银行、联合国发展总署等组织在亚非拉不发达地区的政策影响评估过程中也遇到过这样的情况，并建议为弱势群体提供相关培训和技术支持。后评估制度在实施中涉及到公众参与的问题时，一方面应将问卷设计得更贴近普通群众的生活，更口语化，更简单化；另一方面也应考虑对特定人群进行简单的培训，保证公众意见得到有效表达。

（二）推进后评估的专业化

1.建立以中立第三方为主的专业评估组织。后评估专业化有助于总结和积累后评估经验，提高后评估质量和水平，而以第三方为主能保证后评估的公平和公正。作为社会影响评估发源地的新西兰成立了全国社会影响评估工作组，以不同政府部门有关社会政策和社会影响研究的专职人员、地方政府社会规划人员、学者及相关社区的利益相关者共同组成。澳大利亚和美国也都建立了独立的社会评估机构。国土资源规章和规范性文件后评估已超越了单纯的立法后评估，专业评估组织可以包括国家立法部门的后评估人员、国土资源部门的专职人员、高校的社会学和公共管理学学者，以及其他重要利益相关者的代表共同组成。

2.制定更为详尽的程序和手册。后评估应根据待评估的规章、文件的特征合理地选择评估对象和方法，应具有充分的灵活性，但制定后评估的详细程序和手册，对评估的基本程序、步骤、可选用的方法、技术标准等问题进行规范，将有助于后评估制度化的推进。世界银行、亚洲开发银行、联合国粮农组织和南部非洲开发银行等都制定了社会评估的手册［7］（P12），国际土地联盟也制定了土地政策社会风险评估的快速指南［4］，这些实践表明，这一工作对提高影响评估的专业水平有重要作用。

（三）推动后评估的理论与方法创新

1.坚持问题导向性的评估原则。坚持问题导向是美国社会影响评估在经历了形式化的阵痛与反思后得出的重要结论。一方面，只有坚持问题导向，才能在后评估过程中发现现有政策的不足，才能通过后评估工作完善行政立法。另一方面，也只有问题导向，才能让后评估的结果更有针对性、工作量更小，更能满足决策者和社会公众的需求。在后评估调查前，就应当通过对公众和专家的调查，尽可能早地确定评估议题。快速、适用的后评估“是分析性的，而不是百科全书式的，是问题驱动的，而不是其他驱动的”。

2.定性与定量方法并重。近年来，我国社会问题的定量研究发展较快，但也出现了对 “硬性数据”的过度推崇，从 《办法》来看，计量模型和统计分析工具的应用是被大力提倡的。关于定性与定量研究孰优孰劣之争永远没有定论，但国内外相关研究的实践都表明，社会问题的研究方法应该是多样的，根据具体情况灵活创新的，对于定量研究鼓励但不迷信，促进定性与定量合理结合，将更有利于后评估的发展。

五、结 语

国土资源规章和规范性文件后评估制度作为一项强制性的制度变迁，在面对国土资源管理的新要求时，作出了积极的自我调适，展现出较好的制度前景，但是新制度也不可避免地存在缺陷，制度预期功能能否实现，将取决于有关部门是否能采取有效的措施，对制度加以完善。我国行政管理改革正处在关键时期，管理理念的解放催生了一大批制度创新和制度移植，但真正能够落地生根、发挥实效的制度却不多。与鼓励行政管理制度创新同样重要的，是对新制度的环境适应性的关注，是对新制度的进一步优化与保障。

［1］王守智.删繁就简 突出实效——国土资源规章和规范性文件后评估工作综述［EB／OL］.http：／／www.clr.cn／front／read／read.asp？ID＝240996，2011－11－02.

［2］张会恒.规制影响评估研究进展［J］.经济学动态，2010，（1）.

［3］卢现祥.我国制度经济学研究中的四大问题［J］.中南财经政法大学学报，2002，（1）.

［4］ILC.PolicyBrief［R］.International Conference on Agrarian Reform and Rural Development，2006.

［5］USAID.Land＆Conflict：AToolkitforIntervention［EB／OL］.http：／／www.usaid.gov／ our－work／cross－cutting－programs／conflict／publications／docs／CMM－Land－and－Conflict－Toolkit－April－2005.pdf，2005－01－01.

［6］俞荣根.地方立法后评估研究［M］.北京：中国民主法治出版社，2009.

［7］［美］泰勒，等.社会评估：理论、过程与技术［M］.葛道顺，译.重庆：重庆大学出版社，2009.

［8］吴志华.20世纪90年代以来的美国联邦政府改革［J］.美国研究，2006，（1）.

（责任编辑 朱 蓓）

D922.601

A

1671－0169（2012）02－0053－06

2011－11－20

教育部人文社科青年基金项目 “征地听证制度运行绩效评价及其提升对策”（12YJC630153）

齐 睿 （1984—），男，安徽桐城市人，讲师，博士，研究方向：土地政策，土地经济。

李宇凯 （1972—），男，陕西周至县人，副研究员，博士，研究方向：企业管理，公共政策。