山东省体育公共服务管理体系现状与建立

周君华

(鲁东大学 体育学院，山东 烟台 264025)

体育公共服务是在政府主导下，由政府主体、社会主体和个人主体共同提供的，为满足各种公共体育需求而提供的各种体育产品和行为的总称。体育公共服务是维护公民的基本体育权利，满足大众基本体育需求，提高公民健康水平的重要途径，是党和政府密切联系群众的重要纽带，是精神文明建设的重要内容，对促进和谐社会建设具有重要意义。体育公共服务包括五个结构体系:公共体育场地设施体系、体育公共服务组织机构体系、体育公共服务指导体系、体育公共服务管理体系、体育公共服务体质监测体系。五个体系共同作用，实现体育公共服务的功能。体育公共服务管理体系是实施体育公共服务的前提，是提高体育公共服务质量的重要手段，良好的体育公共服务需要有一个强劲稳固的管理系统作为保障。

1 体育公共服务管理体系的内涵

体育公共服务管理是指体育公共服务组织中的管理者通过一定方式整合资源，实现体育公共服务目标的活动过程。我国实行全民健身计划的目的是通过增强人的健康水平，减少疾病发生率，提高工作效率，增加经济效益，促进社会经济的发展。因此，各种全民健身组织的既定目标就应是提高社会成员的体质和健康水平，满足人们的娱乐、消遣等多元化需要，而体育公共服务管理的目标则是促使体育公共服务组织更好地实现这些目标。在我国，体育公共服务管理不仅是政府的责任，也是各级各类机关、企业、事业单位的责任;不仅是各级工会、共青团、妇联等人民团体的责任，也是各级各类体育社会团体的责任。体育公共服务的管理要依靠各级体育行政部门与各级、各类社团组织共同配合，使资源配置最优化、管理工作规范化、服务效益最大化。

2 山东省体育公共服务管理体系的现状

2.1 基层体育公共服务管理体制现状与分析

2.1.1 体育社团。调查表明，体育社团的管理类型，从隶属关系上看，22%的社团属于群众体育协会，54%的社团属于单项体育协会，24%的社团属于体育总会;从单位性质上看，15%的社团属于事业单位，68%的社团属于民间组织，17%的社团属于体育行政机构。从其内部管理体制上看，45%的社团有专职人员管理，61%的社团有自己固定的活动场所，100%的社团有自己的章程，79%的社团采用会员制。体育社团的管理机构较为健全，是目前体育公共服务的主要社会组织，其主要管理职能是:组织各种单项比赛;组织综合性运动会;在政府机构与群众组织之间进行信息沟通与联络;组织体育辅导活动，对社会体育指导员进行辅导和监督以及规范群众体育组织的活动。

2.1.2 体育俱乐部。调查表明，商业性的体育俱乐部大部分隶属于当地体育局和体育总会及企事业政府部门。80%的俱乐部向上级部门汇报自己的体育俱乐部工作开展情况。从内部管理体制看，俱乐部都制定有自己的章程，内部管理体制比较规范，职责、权利、利益分配较为分明，管理方式主要由经理负责各项事务的统筹，副经理主导经营，下设企划部、销售部、工程部、办公室、教练部等具体机构。其中，健身教练员以兼职为主，管理和服务人员则是专职人员。俱乐部经营模式基本上采用俱乐部会员制，以赢利为目的，其主要管理职能是:为会员提供活动场地，定期组织开展活动，处理来自上级的业务和横向的业务往来，通过会员缴纳一定的费用来维持正常运转，服务人群相对较少。其中，青少年体育俱乐部约占俱乐部总数的36%，主要依托学校、体校、体育场馆、社区、基层单项运动协会，利用各自的体育场馆、人才等全民健身资源，开展青少年体育活动。依托单位属于教育部门的约占72%，属于体育部门的约占28%。在人员和资产管理等方面，俱乐部和依托单位都没有比较明确的界限，俱乐部的运营没能脱离原有依托单位的体制，俱乐部大多靠公益金和依托单位拨款生存，运行发展的生存能力较为单薄。

2.1.3 街道办事处(村民委员会)。街道办事处和村民委员会是本辖区或本村体育活动的主要管理者，管理类型为上传下达，对上服从体育行政机构的领导，对下起监督指导的作用。调查表明，69%的街道都成立了社区体育协会，组织本居住区的居民开展体育活动。街道办事处的主要管理职能为:对社区内体育活动、体育竞赛、晨晚练点、经费、体育活动场地进行组织、管理与协调。村民委员会实行自我管理、自我教育、自我服务，84%的农村体育活动都是由村民委员会组织实施的。

2.1.4 体育指导站(晨晚练活动点)。调查表明，40%的活动点多归属街道社区管理，已成为社区体育的重要组织形式。街道社区体育协会和居委会体育组织成为街道社区体育的直接领导者，负责体育活动站点和晨晚练活动点的管理。调查还发现，77%的活动点由锻炼者自愿结合、自主管理来进行;26%的街道社区，通过居委会，每1 ～2 年分片对晨晚练活动点进行注册登记;82%的活动点有自己相对固定的活动内容;47%的活动点有明确的收费标准;86%的活动点能保障活动安全，并能保持活动点的卫生;82%的活动点对活动点指导者的责任做了较为明确的规定。

2.2 体育公共服务管理机构、形式及经费来源

对基层体育工作进行检查的部门主要是上级体育行政部门。此外，文化行政部门和其他政府部门，如民政部门、社会事业局等，对本辖区的群众体育工作也应尽管理和指导之责。基层社区内的各种体育协会、居民自治体育活动小组、晨晚练点、体育辅导站和部分体育俱乐部等，都是社会体育类社团的基本形式。调查发现，基层社区的各种体育社团以晨晚练点为主，以辖区内居民自治体育活动小组为主。基层体育活动的经费来源已趋向多元化和社会化。社会支持力度，包括企事业单位出资、社会赞助以及组织活动收入，也越来越大。

3 山东省体育公共服务管理体系存在的问题

3.1 体育公共服务管理体制不完善，政府与企业、社会的职能分工不明确

目前，山东省体育公共服务管理体制基本形成了体育社团、体育俱乐部、街道居委会、体育活动中心、乡镇活动站、晨晚练活动点等有机结合的管理模式，构成了体育公共服务组织管理的网络特征。但在体育社团或体育俱乐部尝试走实体化、产业化道路的过程中，却难免碰到不少阻碍，其中一个很重要的因素是管理体制不完善，造成政府与企业、社会的职能分工不明确。当前政府与企业和社会组织产生矛盾的主要原因在于政府对企业和社会组织的干预过大。

3.2 体育公共服务管理体系各构成要素亟待完善

3.2.1 山东省体育公共服务管理队伍存在的问题:部分管理者缺乏应有的职业素质或管理才能，对某些特殊或特定健身活动不了解或不熟悉;管理者在体育公共服务管理体系中角色定位不准确，目前管理者多数是在扮演代表人和领导者角色，而与健身参与者联络的角色缺位，很少进行体育健身信息需求的调研;在体育公共服务资源分配上，管理者没有获取社会认可、接受社会监督的思想准备。

3.2.2 体育公共服务的经费主要还是依靠财政拨款，数量却远跟不上社会对体育需求的增长速度。调查发现，山东省许多乡镇年度财政预算当中大多没有安排体育经费，资金缺乏严重制约了体育公共服务的深入发展。另外，经费的管理上也存在缺陷，人员冗杂，办事效率低，也在一定程度上消耗了有限的经费。

3.2.3 全民健身设施建设方面也存在不少问题:总体数量还显不足，虽然公共体育设施建设速度很快，达到了一定的规模和数量，但现有设施还是不能满足人民群众日益增长的强身健体需要。全民健身点的布局不尽合理，在公众锻炼比较集中的广场和公园，健身设施普遍缺乏，侵占损坏还比较严重。体育公共服务健身设施的管理机制尚未理顺，直接影响公益性体育设施建设的可持续发展。

3.3 缺乏相关的法律制度保障

体育公共服务立法较快，但数量和范围较少，并且法律的层级较低，规范性程度不高。有关体育公共服务的法规还不系统，基本上属于行政法的范畴，应用尚不广泛，这使得体育公共服务缺乏相关法律保障;执法力度不够，执法人员的法律水平低，监督制度形同虚设。

4 体育公共服务管理体系的建设

4.1 创新机制，转变政府职能

各级政府应建立体育公共服务工作委员会，形成由各级政府领导和体育局主抓、有关部门协同配合的体育公共服务管理新局面。政府应加快推进体育公共服务的社会化进程，努力实现体育公共服务均等化，形成政府、社会、单位、学校、家庭、个人共同参与、共同兴办的格局。积极调动社会力量的参与热情，充分发挥社区、居委会、村委会以及工、青、妇等群众团体在发展群众体育方面的组织作用，建立健全体育协会、文体中心、体育指导站、俱乐部等多形式、多层面的社区体育组织网络。合理配置并有效利用好社区体育的各种资源，联合医疗卫生部门，积极提供健康指导、运动处方、体育疗法等服务，并逐步扩大网点，形成体育公共服务体系。在人才资源配置方面，加大对社会体育指导员的培训力度的同时，应积极发动中小学教师力所能及地承担社会体育指导工作，保证社会体育活动的制度化、经常化、生活化、均等化，为群众体育的发展提供全方位服务。

4.2 建立符合全民健身自身发展的体育公共服务管理体制

在组织机构上，城区可以建立区人民政府、街道办事处、居民委员会和体育活动站四个层次的社区体育组织管理机构。由区政府牵头，以街道为主体，以居委会为依托，以活动站为基地，形成“条块结合，以块为主”的社区体育管理体系，为体育公共服务的普遍化、生活化提供组织保证。针对农村实际，采取以政府为主导，充分调动社区、社团、协会、俱乐部、企事业单位和个人投身体育的积极性，以农村体育基础设施建设为切入点，让农村学校体育走出校园，向广大农民展现体育的乐趣和魅力，实现农村学校体育与农村群众体育的互动，以此带动整个农村体育的发展。

4.3 建立健全体育公共服务管理网络，加强各横向部门之间的联系

体育公共服务管理应当建构一个由省、市(地)、区(县)、办事处(镇)和社区(村)的各级一线相关体育组织紧密结合构成的体系结构。各级政府体育管理部门，要发挥监督指导作用，充分调动体育总会、项目体育协会等组织的积极性，推进社会体育指导站和各级文化站的发展，为群众参与健身运动提供组织保障。

4.4 加强基层体育公共服务管理队伍建设

各级政府要提高重视程度，加强体育公共服务管理者专业知识的学习和管理才能的培养;体育公共服务管理者应转变管理理念，密切与健身参与者的沟通互动，营造一种良好的氛围，使所有健身者都能自由表达个人观点，准确把握人民群众参与体育健身的真实需要，进而实现健身资源在全社会的合理配置。

4.5 完善立法，实现有法可依到有法必依的转变

完善立法，使各级体育行政部门的执法意识和执法能力都上一个台阶，把发展和管理群众体育、推动全民健身计划的实施纳入法制化轨道。同时要建立全民健身效果的评估制度，奖惩分明，形成你追我赶，共同推进全民健身运动开展的良好局面

4.6 多渠道筹备经费

发挥“第三部门”的社会支持作用。大力发挥“第三部门”和企业的支持作用，鼓励成立各种民间团体和基金会，发展专门为全民健身提供支持和服务的公益机构。有效发挥体育彩票基金在发展体育公共服务事业中的作用，根据各地区体育公共服务事业的发展水平，合理配置资金，以促进体育公共服务事业的均衡发展。

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