教育体制改革方面存在的问题与发展路向

[关键词]教育体制改革；问题；发展路向

改革开放以来，我国政府自身的改革、不断成熟的市场经济体制的建立和公民社会的发展导致了公共权力的分化。20世纪80年代以来，伴随着经济领域的市场化和公民社会领域的自治化，以国家教育权力为主要形式的公共教育权力开始转移，并围绕公共教育权力的重新分配和权力运行机制的变革从管理体制和办学体制两个方面展开了教育的体制改革。

30年来的教育体制改革，已经从根本上改变了我国传统上高度中央集权的公共教育权力体制。但是，面对不断变革的社会，目前的教育管理体制改革仍然有很大局限性，存在不少问题。

第一，权力转移主要集中在权力体制内部的纵向变迁，即政府权力下放给地方政府机构和公立学校，而且权力重新分配的进程过于迟缓和滞后；政府及其下级组织与公立学校之间行政性的命令、服从关系没有明显改变，政府与学校之间的权力配置目标不够清晰，还存在公共教育权力行使的失范现象。

第二，在教育实践中，出现了公共教育权力由政府领域向市场领域和公民社会领域的横向转移的萌芽，如形成了教育中介组织，也有了民办教育的发展等等。但是，教育中介组织和民办教育还没有获得与其社会作用相称的法律地位，还没有从法律的高度提出向公民社会领域与市场领域放权的问题，因而这种公共教育权力的转移尚未充分考虑市场因素和公民社会因素，还远远不足以建立起同政府、市场、公民社会和学校之间彼此协调、相互制衡相适应的权力体制。

第三，现有的公共教育权力体制的改革并没有涉及公众对公共教育尤其是义务教育的选择机制和教育的公共治理的参与机制问题。

第四，政府对部分转移到市场领域、社会领域和高等学校的公共教育权力的行使尚缺乏有效的监管。在教育领域，还没有形成政府、市场、公民社会等各类主体行使公共教育权力的制衡与监督机制。

未来发展的路向，可以从以下方面考虑。

第一，转变政府职能，实现公共教育提供者的多元化。

从20世纪70年代末期以来，许多国家的政府都在进行“治道变革”，重新界定自己的角色，以实现行政现代化。这次行政现代化改革的内容主要是：政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力多中心化。这次席卷全球的行政改革的总体特征就是，改革传统的全能政府，把政府不该管、管不了、管不好的事情交给市场和社会去做，把全能政府改变为有限的而且有效的政府，建立“小政府、大社会”的格局。

世界范围内政府行政改革的趋势说明，在社会转型的背景中，政府应该重新确定自己的角色。一方面，政府在管理公共事务时应该“掌舵而不划桨”。从政府自身组织机构的职能来看，应区分不同类型的政府组织机构的职能。新公共管理理论认为，公共组织可以分为四种类型，即政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织，前两者负责“掌舵”，后两者负责“划桨”。政府应该把“掌舵”放在自己职能的中心位置，集中精力提供合理的制度安排并加强监管。另一方面，转变政府职能的目标是实现公共教育提供者的多元化，即把原来由政府承担的一些公共管理职能交给公民社会和市场来承担，形成由政府、市场和社会组织共同提供公共教育的格局：对于必须由政府来提供的具有非排他性和非竞争性的公共服务，应作为政府的基础性职能由政府承担全面责任；而对于可以由政府和其他社会组织共同提供的具有竞争性的、选择性的公共服务，则应按照兼顾效率和公平的原则，主要由市场组织、自治性和半自治性的社会组织来提供。

实现公共教育提供者的多元化，需要解决的首要问题是，政府在转变自己职能的过程中应该把原先高度集中在自己手中的公共教育权力适当转移到市场领域和公民社会领域。也就是说，转变政府职能的核心问题就是重建公共教育权力体制。

第二，建设新的公共教育权力体制。

重建公共教育权力体制依赖于两个方面。一是重新界定政府的职能。政府的基本职能在于解决市场失灵与促进社会公平。世界上任何政府都不可能是全能政府，在政府能力有限的情况下，政府要明确自己的基础性责任，将精力更集中于基础性工作将会提高政府的有效性。笔者认为，政府要做而且要做好自己应该做的事情。例如，提供教育政策和做出合理的制度安排，对所有提供教育公共服务的活动进行监管，保障教育领域的公平竞争，为所有社会成员提供最低标准的义务教育，为满足最低标准的义务教育提供所需资源，保护教育领域的弱势群体。二是强调新的社会条件下政府最基本的教育责任。政府必须保证教育的公益性与教育领域的社会公平。政府公共教育权力的转移并不意味着政府责任的减少。相反，这个进程使政府承担更广泛、更复杂的责任，需要政府除了加强对自身权力的约束，还要加强对市场领域和社会领域权力的监管，以保障实现教育的公益性和教育领域的社会公平。

在界定政府职能和明确政府责任的基础上，重建公共教育权力体制，应该立足于从体制内部的权力下放和向体制外部的权力转移两个方面建立一个多主体的、均衡的公共教育权力体制。一是政府公共教育权力的体制内下放，改变过去以命令和服从为主要特点的权力关系，在政府各级行政组织机构之间、在中央和地方之间建立以命令、指导、监督为特征的权力关系，以最大限度地提高地方、各级政府组织和人员的积极性。二是政府的公共教育权力向市场和社会领域转移，改变主要由政府提供公共教育的状况，把过去由政府提供的具有竞争性的、选择性的公共教育交由市场和社会提供，在政府与市场、社会、学校之间建立以参与、协商、谈判、监管为特征的权力关系。

（作者简介：沈航，1983年7月生，黑龙江省哈尔滨市人，哈尔滨商业大学产业经济学专业硕士研究生。）□

（编辑/丹桔）