现状与展望：城市化视域中我国城镇行政区划调整

□ 曲世敏

（东北财经大学，辽宁 大连 116023）

现状与展望：城市化视域中我国城镇行政区划调整

□ 曲世敏

（东北财经大学，辽宁 大连 116023）

当代中国的行政区划调整是与城市化相伴而生的，二者之间呈现出互助发展的规律。城市化进程中的行政区划调整模式表现为：撤县设区、设立新的市辖区、合并市辖区、扩大市区地域范围以及综合调整等。不同的调整模式有着不同的特点，总体上呈现出缺乏科学的整体规划，具有一定的盲目性；缺乏具体标准，具有一定的随意性；缺乏科学的认识，具有一定的片面性等特征。本文认为，随着城市化的进一步推进，城镇行政区划调整应与推进城镇化发展相结合、与区域内资源合理配置相结合、与地方行政管理体制创新相结合。

城市化；行政区划；行政区划调整

城市化，又称城镇化，是指农村人口、经济、生产和生活方式向城市转化及城市社会、经济、技术延伸至乡村的过程。［1］本文研究的行政区划调整是指直辖市、地级市、县级市、市辖区和建制镇的区划建制单元。行政区划是伴随国家的产生而产生的。自古至今，行政区划都因经济社会发展的需要而调整和变革，同时，行政区划的调整和变革又进一步促进了经济和社会的向前发展。因此，希望通过对国内现有行政区划调整模式的总结、比较，把握我国城市化进程中未来城镇行政区划调整的方向。

一、城市化与行政区划调整

工业化是我国当代城市化和城镇行政区划调整的直接驱动力。随着我国工业化水平的不断提高，一批重工业城市、资源型城市迅速崛起，当地的城市化水平也迅速提高，城市经济的单元划分和种类也随之发生变化。一方面，行政区划划分原则的主次关系发生了变化；另一方面，行政区内部及外部管理的模式和运行方式也发生了改变，城市化进程正是因为这些调整与变革而得以推动。与政治因素不同，经济因素对于城市化与行政区划的影响是一个渐变的过程，城市化的发展与行政区划的调整基于两者之一或是两者的综合。城市化水平的计算口径是城镇人口占总人口的比重，因此，随着城镇行政区的增多，城镇人口就会相应地增多，城市化率就会表现出与城镇行政区的高度相关性。由表1可看出，自1978年至2010年，城市化率的提高与城镇行政区总数的增加呈同步变化态势。

在我国现有的财政体制框架内，地方政府间的绩效竞争使得由城市化发展催生的经济效应引发了区域内及区域间利益格局的变动，使得地域空间上的利益关系不断以行政区为基本单元而涌现出来。为了顺应社会经济的发展，此时行政区划的改革和调整便应运而生。城镇行政区划调整不仅是对城市化进程成就的肯定，而且也为城市化再发展提供了空间和制度等方面的保障。因此，城市化发展是城镇行政区划调整的推动力，而城镇行政区划调整则是城市化推进的扩散器，两者呈现出一种互助发展规律。［2］

表1 1978－2010年城镇行政区数量与城市化率变动情况统计

二、现有城镇行政区划的调整模式

（一）撤县（市）设立市辖区模式

随着经济的发展和市区人口的增多，城区发展空间明显不足，进一步向外拓展又受制于周边的县（市），甚至使市区与周边县（市）在经济布局和市政建设上出现了产业雷同、重复建设、资源浪费等现象，导致市、县（市）矛盾日益加剧，因而不得不撤县（市）设立市辖区。这类行政区划调整的优点比较突出：它波及面较窄，影响范围小，操作起来简便、易行。但是缺点亦较明显，易产生农村地域过大，当地城市化水平较低及 “假城市化”现象。采用这种模式进行行政区划调整在国内有不少成功案例，如成都市、上海市和广州市等。

以成都市为例，2000－2002年间，成都市先后将温江和新都两个县改区。通过县改区不仅促进了两个地区经济的发展和城市化进程，而且对整个经济区域的发展起到了很好的作用。具体表现为：整合了经济发展要素，提升了经济发展速度，促进了郊县的工业化进程。成都市温江撤县改区后，从原来的作为卫星城“主动迎接中心城市的辐射”［3］到现在被纳入到中心城市，使过去制约经济发展的许多障碍得以消除，极大地解放和发展了生产力，提升了新设区和中心城市的发展速度。县改区后，两县将工作重点转移到工业发展上，经济发展战略由农村经济转变为工业经济，促进了两县的工业化进程，实现了由“农业县”城市资源向“大都市”城区概念的城市资源的整体提升。温江县在撤县改区的第一年，第二产业增加值就比上一年增加了25．8%，极大地促进了其工业化进程。而工业化也带动了地区经济的快速发展，温江在撤县设区的第一年GDP增长19%，财政收入增长28%，温江撤县设区前4年的GDP增长率才12%，而撤县设区后，提高到18%，成都市的GDP增长率也从撤县设区前四年的10．1%增长到了13．8%。［4］新都撤县设区后促进了成都经济发展战略和城市规划的实施。目前，成都市三环路、绕城高速公路、成彭路、成青路穿越新都，成都市经济和市政设施正迅速向新都及外围扩展，而原新都县的行政建制设置格局将成都市青白江区与成都市市中区隔离，阻碍了成都市的发展。撤县设区后，体制和政策方面的束缚所形成的阻力得以消除，成都的都市区连成一个整体，其经济发展战略和城市总体规划得到了更好的实施，整体实力大大增强。

表2 成都市撤县建区的效果

（二）设立新的市辖区模式

为增加城市规模效益，发挥城市各项行政管理的效能，理顺辖区管理体制，有的将市中心紧临的地域设立新区，有的将较大规模的市辖区一分为二，有的将市辖区同周边县或县级市的部分行政区域联合成立一个新区。采用这种模式进行改革，较为典型的是无锡市。

无锡是新世纪以来区划调整较为成功的一个城市，同时又有自身的独特性。无锡区划调整的根本动因是要解决“市县同城”问题。原县级锡山市从东、西、北三个方向包围了无锡市，给其空间拓展带来了极大限制。无锡对当时锡山的区划调整方案采取的是“拆分”、“切块设区”的办法。2000年12月经国务院批准，撤销锡山市并与无锡有关城区组合，分别设立了锡山区、惠山区和湖滨区。

“切块设区”与整体撤县（市）设区相比，最大的优点便是可“分而治之”、化解矛盾，从而将协调整合的阻力减至最小。无锡对这三个区又进行了不同的功能定位：湖滨区结合太湖景区，以旅游服务功能为主；锡山区加快主城区融为一体，同时也是锡东工业发展的空间载体；惠山区政府选址在无锡城北、无锡与江阴之间，有利于锡—澄都市区的一体化对接。无锡市从区划调整的一开始就实现了公安和规划两大系统的垂直管理，以保证平稳过渡和决策实施的顺利进行。在区划调整后的各区设置人、财、物垂直的市规划分局，各区政府是规划的实施主体，但是规划的编制、审批均在市规划局强有力的控制中。通过近几年实施效果的检验，这样的体制无论是在基础设施对接方面，还是在重大项目建设以及建设用地控制等方面，均能够做到协调统一、有序发展。至于土地管理体制方面，锡山的土地指标历来是由地级市统一分配的。无锡当时也对区划调整地区保留了三年过渡期，但主要是财政上的维持不变，区政府自收自支，同时无锡又在重大基础设施方面进行了倒贴，使得这些区感受到了合并的真正实惠。三年过渡期结束后，无锡实行了各区“同城同待遇”，无论管理体制、政策制定还是水价、电价、教育、人事调动等方面，都按一个标准执行，使得城市的发展速度明显加快。

（三）合并市辖区模式

为了发挥市辖区内的某些整体功能，一些地方政府优化结构，落实城市总体规划要求，推动了城市的可持续发展。将城市辖区内较小的相邻市辖区合并，组成一个新的辖区，如上海市将中心城区黄浦区和南市区合并，将两个外滩合二为一。这种调整模式对实现城市发展的总体要求，优化城市布局会有很大帮助。但不足之处是要减少机构编制，当地干部不认同，容易产生不稳定因素，致使合并工作因受阻而失败。武汉市就曾因采取这种模式调整区划导致无果而终。采用这种模式进行行政区划调整的典型城市当属南京市。

在江苏省大力推进城市化和“做大、做强、做优、作美”中心城市的进程中，南京先后进行了两次力度颇大的行政区划调整，其中2002年进行的第二次调整采用了合并辖区的模式。2002年4月撤消南京市大厂区和六合县，设立南京市六合区；同期，撤消南京市浦口区和江浦县，设立新的浦口区。通过行政区划调整，在短短几年内南京的大都市框架迅速拉开。首先，南京产业发展（除现代服务业外）的主体空间已在主城之外；其次，区划调整有效解决了长期以来南京二元结构突出的矛盾，快速缩小了城乡差距和长江南北差距；第三，将江北的两区、两县合并为新的两区后，对于江北的带动极为明显，优势资源重新得到整合，产业空间亦得以合理划分，特别是较好地理顺了开发区与所在市辖区之间的管理机制与空间协调问题 （如南京高新技术开发区与浦口区之间的融合）。

（四）单纯扩大市区的地域范围模式

这类市辖区的调整相对比较简单，只是将临近的县或县级市的部分行政区域划入市辖区的范围，市辖区数量不变。如安徽芜湖市的调整就属于这种模式。2005年，芜湖以构建区域经济文化中心城市为目标，打破行政区划束缚，将三县纳入全市范畴统筹规划，对市域3317平方公里的《城市总体规划》进行了修编，科学调整城乡空间布局，科学整合各种生产要素和资源。完善中心城市、副中心城市、中心镇和中心村（社区、居民点）四级结构城乡一体的规划体系，构建“1＋3＋14”（1个中心城市、3个副中心城市、14个中心镇）的组团式城市发展格局。主城区围绕建设市域中心城市，东进南扩，面积由原来的231平方公里扩大到720平方公里，建成区面积扩大到150平方公里，居住人口130万人。芜湖、繁昌、南陵三县城关镇按照市域副中心城市要求，建成区面积分别扩大到15平方公里，居住人口12万人。孙村、许镇、六郎等城镇按照市域重点中心镇要求，建成区面积分别扩大到5平方公里以上，居住人口3万人左右。［5］这种区划调整模式等于割去市区临县（市）身上的“肥肉”，可能受到县级行政区域的阻挠，因此，要做好疏导工作。

三、现有城镇行政区划调整模式的缺陷

（一）行政区划调整缺乏科学的整体规划，具有一定的盲目性

有的地方行政区划调整的整体规划工作做得不够好，有的调整事项基本是“头痛医头，脚痛医脚”，没有从长远、从全局上去考虑某项行政区划调整。如有的市在调整规模过大的城郊市辖区时没有统筹考虑中心城区市辖区面积过小的问题，区划调整后有的中心城区的市辖区仍然只有几平方公里或十几平方公里的面积，这些市辖区的发展空间过小的问题仍然没有得到解决。再如有的市三年搞两次行政区划调整，一会儿撤郊区，一会儿撤县，一会儿进行市辖区更名，这样或多或少地影响了当地社会的稳定。因此，行政区划调整一定要着眼全局，整体规划，通盘考虑全省大中小城市及各大中城市市辖区的科学设置，调整方案要有前瞻性和全局性，使区划调整既能解决当前的突出矛盾，又能适应较长时期经济社会发展的需要。从各地调整事项比较看，上海、江苏、浙江、广东、广西等省（区）较好地做到了这一点。南京、无锡、温州、汕头、梅州、江门、南宁、柳州等大中城市的行政区划调整，不是简单地撤县（市）设区或撤并郊区，而是在撤县（市）设区或撤并郊区的同时对中心城区划分不合理的地方进行了调整，统筹整个市区地域，重新划分各市辖区的范围，从而为各个市辖区提供了可供较长时期发展的空间，可以适应相当长时期经济社会发展的要求。从各地成功的经验看，有利于市区长远发展的比较好的市辖区结构模式是扇形放射式。过去很多城市市区设置多采用同心圆模式，即中心区、次中心区和郊区包围城区模式。实践证明这种模式不利于城市的长远规划和发展，也不利于各区之间的竞争。相对于同心圆模式而言，扇形放射模式更好，各市辖区既有中心城区，也有外围郊区，都有可以进一步向外发展的空间。

（二）行政区划调整缺乏具体标准，具有一定的随意性

市辖区调整没有具体标准，不利于精简市辖区数量，也不利于科学合理地设置市辖区。一般而言，各地上报申请调整市辖区的事项，绝大多数都是经过反复慎重研究的，都有其合理性。但横向比较起来，有的地方市辖区规模偏小。特别是由于改革开放前市辖区设置由各省（自治区）自行审批，导致有些中等城市的市辖区数量太多，一个几十万人口的城市设了几个市辖区，最多的设了十几个市辖区，平均一个市辖区只有几万人。由于没有市辖区设置标准，对历史上规模过小的市辖区进行撤并就没有过硬的法定依据，因而在审批各地上报的行政区划调整事项时，对原有规模过小的市辖区只得仍然按照该市的意见继续保留。因此，为了进一步规范市辖区的调整，科学合理地设置市辖区，有必要制定市辖区设置标准。

（三）对行政区划调整缺乏科学的认识，具有一定的片面性

少数大中城市把调整行政区划作为解决市县矛盾或大市与小市矛盾的主要措施甚至唯一措施，过于依赖通过行政区划调整来解决跨行政区的经济建设和市政建设中出现的问题，而没有从转变政府职能、改进管理方式以及调节工作关系等方面去努力，从而出现了频繁调整行政区划的问题。如前文所述，调整行政区划是在现行行政体制下解决跨行政区经济社会建设矛盾的一种不得已而为之的办法，但不是唯一办法，更不是全部办法。从行政体制改革创新的根本要求出发，解决跨行政区城市建设和管理中出现的矛盾和问题，重要的是要转变政府管理职能，改进行政管理和公共服务的机制和方式，更多地运用经济手段和协商机制来调节市县矛盾，统筹城乡发展。

四、未来城市化进程中行政区划调整的方向

通过对以上行政区划调整模式的总结和典型城市案例的分析，可以展望未来我国城镇行政区划调整的方向。

（一）行政区划调整应与推进城镇化发展相结合

城市化的一般特征是农村人口向城镇转移，其根本的决定因素是二、三产业的发展。城市化进程对行政区划工作而言，就是要创新和完善城镇型区划体制，奠定区域统筹发展基础，实行城乡空间协调发展。城乡空间协调可以分为三个层级：［6］第一层级是都市圈内的城乡统筹。其重点是做好区域经济的总体布局，完善区域城镇体系，建设区域性基础设施，特别要考虑沿交通线或产业带的城乡发展规划；加强区域内重点开发区、优化开发区、限制开发区、禁止开发区等主体功能区建设在城乡之间的协调；充分考虑区域产业发展的需要，突破行政区边界，允许要素资源在更大区域范围内优化配置。第二层级是城市中心与周边镇、乡村的统筹。它的重点在于有效地建立城市反哺农村的机制，规划若干个既有良好发展条件的中心镇，实现城镇之间的合理分工，鼓励工业向城镇产业园区集中，提高产业集聚效率。第三层次是中心镇、县城与周边乡村的统筹。它更强调城镇的聚集作用，鼓励农村富裕人口向中心镇集中，农地向农业大户集中。

（二）行政区划调整应与区域内资源合理配置相结合

资源要素、基础设施等在区域统筹发展中起着决定性的作用，通过适当的行政区划调整，有效地整合现有资源要素，充分利用基础设施，将会推动区域统筹的加速发展。受地方利益驱使，原有层级的区、县（市）政府人为设置行政区隔限制了经济要素的自由流动，导致了区域分工不明确、产业结构雷同严重的局面。通过行政区划调整，实施撤县设区等措施直接减少了行政上的管理层级，这在一定程度上降低了经济资源要素流动中的制度性门槛，其结果有助于区域大市场的形成，有助于经济资源根据市场配置进行合理流动。一方面，能够强化市政府的集聚能力与规模效益，使之在市场规律的作用下实现集聚发展和规模效益的最大化，更好地发挥中心城市对腹地的辐射和带动作用；另一方面，理顺了市政府和下级政府之间的利益关系，从而确定中心城市和郊区城市之间的城市功能定位，保证了城市建设不再是围绕着老城区摊大饼似的向外扩张，而是确立真正意义上的中心城市与郊区城市互动的、以组团式为主的跨越式城市发展战略。

（三）行政区划调整应与地方行政管理体制创新相结合

区域的统筹发展必然要求不断改进和创新地方政府的管理方式和运行机制，行政区划的调整恰恰是行政管理体制改革的动因和着眼点，是地方行政体制改革的催化剂。我国是单一制国家，不同级别、不同类别的行政建制享有不同的管理职权，有的问题只能通过行政手段解决，有的问题则是通过行政手段解决比通过经济手段解决更有效益。这一点与地方自治体制不同。比如市县同城和县包围市的矛盾，在地方自治体制下通过协商机制就可以得到比较好的解决，但在单一制体制下通过行政区划手段来解决则更容易一些，也更有利于城乡统筹发展。而且目前我国市场经济体制还不完善，通过协商机制解决市县矛盾的难度更大，因此，通过调整行政区划来解决市县矛盾或大市与小市的矛盾，既是一个不得已而为之的办法，也是一个较为可行的办法。

［1］张京祥，范朝礼，沈建法．试论行政区划调整与推进城市化［J］．城市规划汇刊，2002，（05）：25－28．

［2］刘高．城市化进程中城镇行政区格局的嬗变［J］．经济体制改革，2011，（05）．

［3］白小虎．城市化进程中行政区划调整与城市产业空间变迁［J］．中国软科学，2008，（09）．

［4］魏衡等．城市化进程中行政区划调整的类型、问题与发展［J］．人文地理，2009，（06）．

［5］魏立华，阎小培．快速城市化中城市规划和行政区划的关系研究——以珠江三角洲为例［J］．规划研究，2004，（02）．

［6］杜林．省解体：到达你的市场部仅仅是一个距离问题［J］．远东经济评论，2001，（11）：22．

（责任编辑：高 静）

The Research on the Pattern of Zoning Adjustment during the Process of Urbanization in China

Qu Shimin

Urbanization is attendant with the adjustment of administrative divisions in contemporary China．They are showing a mutual aid law of development．The performance of the existing zoning adjustment in urbanization including that：the establishment of new municipal districts，municipal districts combined，expanded geographic scope，and comprehensive urban adjustment mode．The adjustment of the different modes have advantages and disadvantages，but overall showing the lack of scientific planning，a certain blindness；lack of specific standards，with a certain arbitrariness；lack of scientific understanding，a certain one－sidedness and other features．With the urbanization process in China to further promote the urban adjustment of administrative divisions and promoting the development of urbanization combined with the rational allocation of resources within the region combined with the local administration system innovation combined．

urbanization；administrative divisions；adjustment of administrative divisions

F291．3

A

1007－8207（2012）03－0014－05

2012－01－05

曲世敏 （1968—），女，山东烟台人，东北财经大学经济学院产业经济学专业博士研究生，高级工程师，研究方向为产业经济学、规制经济学。

本文系国家社科基金资助项目 “政府规制改革与社会主义市场经济体制完善”的阶段性成果，项目编号：08BJL001。