宜都市农村集体林权改革现状、制约因素和深化分析

谢 平，黎东升，李炳莲

(长江大学经济学院，湖北 荆州 434023)

宜都市农村集体林权改革现状、制约因素和深化分析

谢 平，黎东升，李炳莲

(长江大学经济学院，湖北 荆州 434023)

在当前全国集体林权制度改革背景下，对湖北省宜都市农村集体林权改革问题进行调查分析，进而提出了实现宜都市林业经济又好又快发展的对策。调查显示：影响宜都林业经济发展的因素主要有法律法规不健全、流转不规范、融资不顺畅、经营不合理等。因此，应完善林业法律法规体系，创新林业流转体制机制和林业资本运作模式以及林业经营管理方式，以有利于完善宜都市农村集体林权的改革。

宜都市；农村集体；林权改革

中央和有关部门领导高度重视集体林权制度改革工作。近年来，湖北省宜都市经济呈现出快速发展的势头，但其林业在县域经济发展以及农民增收中的作用并不明显。在全国集体林权制度改革背景下，如何实现宜都市林业经济的快速健康发展，是当前面临的现实问题。因此，对宜都市集体林权制度改革进行深入研究，探寻其中的规律，找出存在的问题，并提出相应的改善措施，最终摸索出一条具有宜都县域特点、适用性强的林改路子，这对宜都市林业发展、农村经济发展以及县域经济的发展必将起到一定的积极作用。

宜都市位于湖北省西南部，全市国土面积为13.58hm2，共有2个乡、7个镇、1个街道办事处、2个管委会、123个村。该市共有39.2万人，其中有29.1万人为农村人口。宜都市的地理概貌可谓“七山两水一分田”。该市有8万hm2的林业用地面积，其中集体林有7.87万hm2，占比98.3%；国有林有0.13万hm2，仅占1.7%。该市有184.4万m3的森林蓄积，其森林覆盖率高达54.6%；人均林地面积为2740.13m2，而人均耕地面积仅为730.7m2。该市目前共有3万hm2的林业产业基地，已有114家林业产业化龙头企业，年加工产值高达13亿元。

1 宜都市农村集体林权改革现状

1.1 宜都市农村集体林权改革进展

自2006年以来，宜都市在全省率先启动了集体林权制度改革试点工作。宜都市林业局按照省委、省政府的部署和要求，精心组织、全员发动、规范操作，目前林改工作已基本完成。宜都市7.87万hm2的集体林地改革任务中，已有5.4万户17.3万宗、7.67万hm2的集体山林完成了确权到户工作，其中：17.2万宗、6.76万hm2的集体山林直接均山到户，采取承包、租赁等形式流转621宗、0.458万hm2，采取招拍挂方式公开拍卖716宗、0.45hm2，成交额769.2万元。剩下536宗、0.2万hm2集体山林，已划定为公益林，落实了管护责任，仍由村集体进行经营。并且全市都按要求颁发了全国统一样式的林权证约5.4万本。

1.2 宜都市农村集体林权改革成效分析

宜都市农村集体林权改革成效显著，主要体现在以下几个方面。

(1)林权改革增强了林农管林护林的自觉性 宜都市在实施林权制度改革后，森林资源由原来的集体所有逐渐转变为村民个人所有，所以农户更加珍惜山林资源，保护资源的意识也随之增强。村民对山林进行严格看管、精心经营、慎重砍伐。在宜都市林农的精心管护下，森林资源发生火灾的次数以及受灾面积逐年下降。尤其是从2010年开始，森林火灾次数已经减少为0(表1)。由此可见，林权改革极大地增强了林农管林的自觉性，森林资源得到了极大的保护。

表1 宜都市集体林权改革前后森林火灾情况

图1 2005～2011年宜都市林业投入产出情况

(2)林权改革促进了林业产业的发展 林权改革有效地促进了林业产业的快速发展。从图1可以看出，2007年以后林业产业总产值以及林业的总投资额度都呈现出突飞猛进的增长趋势。林业产业总产值由林改前2006年的1098万元上升到2011年的3492万元，增长了2.18倍。林业的总投资额度也从2006年的931万元增长到2011年的1938万元，增长了1.08倍。

图2 2004～2011年宜都市农民收入情况

(3)林权改革提高了林农收入 从图2可以看出，林权改革之后宜都市林农的收入显著增加。农民人均纯收入由林改前2006的3587元增加到2011的9151元，增长了155.12%，其中林业人均纯收入从2006年的560元增加到2011的2103元，增长了2.76倍。由此可知，林权改革极大地提高了林农的收入，对林农增收意义巨大。

图3 2005～2011年宜都市调处林权纠纷案件情况

(4)林权改革加快了新农村和谐民主建设 由图3可见，2007年以后，宜都市调处林权纠纷数量逐年降低，农村社会矛盾得到了有效的缓解，极大地促进了新农村的社会和谐。此外，林权改革将林农的经营与收益进行挂钩，有争议的各方有了积极解决纠纷的愿望。宜都市2007年处理历史遗留的山权林属纠纷487起。随着改革的深入，调处山林纠纷逐年减少，2011年调处山林纠纷仅118起。林改后村民间，干群间关系更加融洽，为提高农村社会的和谐程度奠定了坚实的基础。

2宜都市农村集体林权深化改革的制约因素

从宜都市农村集体林权改革现状分析中可以看出，宜都市的林权改革取得了一定的成效，不仅林业资源得到了极大的保护，林农收入也显著增加。但是在主体改革及目前配套改革的推进过程中，仍然存在不少问题。通过对宜都市农村集体林权改革现状进行深入探讨，总结出了如下制约因素。

2.1 法规不健全是制约林权改革的法制性根源

目前，与林权改革相配套的法律体系还很不健全，这不仅使得改革进程的深化严重受阻，而且还使得林权改革的成果非常不稳固，这些都在很大程度上制约着林业的健康发展。具体来说，一是全国尚未形成统一明确的关于林权改革的法律规定。二是地方出台的一些文件规定也只是停留在政策层面，并没有形成为法律，这就使得林权改革缺乏稳定性，也影响实际效力。三是有些法律在林权改革的一些关键环节缺乏具体的可操作性的法规支撑，如采伐和税费政策的调整、林地资源流转、林木资产评估、林权抵押贷款等都还没有相应的具体的可操作的规定。因此，法律法规的不健全严重阻碍了林改的深入执行，必须把相关政策及时转化为法律的规定，为林权改革深化提供明确的法律依据。

2.2 流转不规范是制约林权改革的制度性根源

盘活林地与林木资产的一个重要途径就是实现林地使用权与林木所有权的合理流转。然而，宜都集体林权改革主体改革完成之后，林农间的林地与林木流转并不像预期的那样活跃，目前集体林地经营类型中最主要的经营形式依然是家庭承包经营。同时在林改实践中，林地流转也出现了许多问题。具体来说，一是有些村级干部将林地流转工作当作一项政治任务来应付，一哄而上，却没有解决实质问题，造成了集体林地的大量流失；二是有些林农担心政策不稳，不愿把自己的林地参与流转，使得林权市场的有效供给不足；三是林改的相关配套措施没有跟上，造成了森林资产的转让不易、拍卖困难、评估受阻，这些因素都严重影响了山林的有效流转。因此，林权流转体系的不规范、流转机制的不健全导致林地使用权与林木所有权的流转困难，这也大大影响了林改的绩效。

2.3 融资不顺畅是制约林权改革的资本性根源

集体林权制度主体改革以后，林农想投资林业但是苦于资金短缺、融资困难。宜都市大部分林农资金短缺，资金来源较为单一。据调查，在林农用来林业生产的资金中，75.1%来源于自有资金，10.8%来源于亲朋借款，6.4%来源于银行借贷，4.5%来源于政府补贴，3.2%来源于其他。由于林农的自有资金不足，所以用于从事林业生产的资金就非常有限，林农只能在“自有资金”可以解决的范围内进行林业经营，加之受限于家庭经济条件，林农大都只能“量人植树”，在自己劳力所及的情况下发展林业。此外，现有的林业投融资体系与林业生产特点也非常不匹配，银行对林权抵押贷款的管理办法也非常不完善。森林资源抵押贷款制度的不完善，使林业信贷严重受阻，最终也会影响林地使用权交易的需求意愿。因此，融资不顺畅成为制约林农发展的最主要因素，大大限制了林业发展的规模。

2.4 经营不合理是制约林权改革的市场性根源

宜都市林地经营管理处置权仍有待完善。目前，林木的采伐权受到限制，林农处置权也未形成合理预期，同时林业主体经营管理的权益也没有得到落实。具体来说，一是林地收益分配制度不规范。林地收益分配制度是我国林地产权制度的主要实现机制，该制度运行的不合理会直接影响与决定着林地产权制度的运行效率。二是森林采伐许可证和森林采伐限额制度不合理。由于现行的采伐政策和审批制度缺乏可预期性和透明性，导致林农的处分权一直处于一种模糊和不确定的状态。三是采伐指标在经营主体分配中不公平，导致部分林木不能得到及时的采伐，使得经营主体蒙受市场变化带来的损失。因此，林木主体经营不合理制约着林权改革的进一步进行。

3 完善宜都市农村集体林权改革的对策

3.1 创新林业法律法规体系，突破林业政策法规难题

制定和完善操作性强的林业政策、制度、法规，是深化集体林权制度改革的关键。政府要加快制定和完善与林权改革相配套的各项政策法规，从而进一步明晰林权，使政策法规的执行者和林农在实施过程中有法可依、有章可循[1]。首先，要建立完善的森林采伐制度。要对森林采伐制度进行严格控制，对森林进行分类经营，对公益林以及商品林采取不同的采伐管理制度。还要制定更加科学的采伐分配指标。其次，要建立完善的商品林业发展税费制度。要使林业税费制度与 “工业反哺农业”政策相适应，具体来说，一是要简化征税环节，将与林业经济发展不相适应的税费全部取消，对重复设置的税种要进行合并；二是林业税目和税率的设定要合理，要体现国家产业政策的相关要求；三是要改革林业经费征管制度，林业征收资金要专款专用，不允许任何人以任何理由私自挪用。最后，要建立完善的公益林生态效益补偿制度。要尽快建立公益林生态效益补偿制度，从而使得林农的收益权有所保障，进而真正调动林农的造林、护林积极性。

3.2 创新林业流转体制机制，突破林业规范流转难题

为促使林地资源流转在公开、公平、公正的环境中进行，必须建立规范的林地资源流转机制。首先，要进一步规范林权流转办法。应尽快出台《宜都市林权流转管理办法》，依法严格加强管理。主要包括对林地使用权流转的形式、原则、评估、操作程序、流转合同的格式和内容、转让金的使用和管理、罚则等内容进行详细规范，为林地流转提供明确规范的实施细则。其次，要进一步完善流转程序。要规范集体林地使用权与林木所有权流转中的各项活动，必须使运作程序做到规范化、制度化，进而为林权的有序流转提供保障。最后，要进一步规范林权证及流转合同。山林流转后，要依法签订流转合同，办理林权变更手续。

3.3 创新林业资本运作模式，突破生产发展融资难题

为了加快促进林业的健康持续发展，必须加大对林业的投融资改革力度，努力形成政府引导、市场推进、多元投入、社会参与的的林业投融资机制[2]。首先，要积极构建林业融资平台。即构建一个由政府牵头引导、金融机构与林业企业(林农)主导、社会各方踊跃协作的林业投融资平台。其次，要积极组建担保机构。即采用“政府扶持、协会主导、企业参股、银企协作、市场化操作”方式组建专业的林业担保公司，全方位地为林业中小企业提供切实可行的融资担保服务。最后，要积极创新林业信贷品种的担保方式和信贷模式。要大力倡导林业小额贴息贷款，并努力摸索“金融机构+担保公司+林户”、“金融机构+龙头企业+林户”、“林农联保贷款”等多种信贷模式，最大限度地拓宽林业经营者的融资渠道。

3.4 创新林业经营管理方式，突破林业规模经营难题

为了解决林业有序经营的难题，要借助市场机制的作用，积极引导林业生产要素的合理流动和林业资源的合理配置[3]。首先，要实现林业的专业化和规模化经营。不仅要调整林业投资结构，还要加快扶持林业龙头企业的发展。其次，要扶持新型林业合作经济组织的发展。各级政府和部门要为专业合作经济组织发展创造良好条件，使各类林业合作经济组织享受更大倾斜的优惠政策，从而促进各类林业合作经济组织和专业协会多样化发展。最后，要为林地经营提供理论和技术支持。要大力培养一批先进的林业人才，通过他们大力推广先进的林业实用技术，从而提高林地经营的科技含量，最终使科技成果真正转化为现实的生产力。

[1]齐 新.安徽集体林业改革三十年的实践与启示[J].安徽林业，2008，(4)：10-11.

[2]永安市林业局.福建省永安市林业改革与发展经验启示[J].林业经济，2011，(6)：87-89.

[3]吴松岭.中国林业改革的号角——伊春林权制度改革调查与思考[J].世纪桥，2011，(17)：145-147.

2012-10-20

谢 平(1989-)，女，湖北枣阳人，硕士生，研究方向为产业经济管理。

[作者简介]李炳莲,E-mail:754743931@qq.com

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.11.008

F307.2

A

1673-1409(2012)11-S036-04