美欧“双反”情形下中国光伏产业的危机与出路

史 丹(研究员) 白 旻 (博士)

美欧“双反”情形下中国光伏产业的危机与出路

史 丹(研究员) 白 旻 (博士)

近年来，中国光伏产业飞速发展，特别是出口量大幅增长。但2011年下半年以来，中国光伏产业屡遭国外贸易救济措施制裁，其金额之大、影响之广令人震惊，中国光伏产业发展面临空前危机。如何全面、客观地认识此次“双反”的深层原因，进而找出中国光伏产业应对之策和走出危机的出路，是本文研究的主要内容。

一、美欧“双反”使中国光伏产业面临空前危机

(一)美国对华光伏产品征收高额反补贴和反倾销税

2011年10月19日，总部位于德国的“太阳能世界”美国分公司(SolarWorld Industries America Inc.)和其他6家未披露身份的公司向美国政府提起调查申请，指控中国公司对美倾销晶硅光伏太阳能电池，并收受中国政府的不当补贴，要求美国政府发起反补贴、反倾销调查。美国国际贸易委员会(ITC)于申请当天对本调查立案。2011年11 月8 日，美国商务部(DOC)宣布对中国输美太阳能电池立案，展开针对中国清洁能源产品的首个“双反”调查，接受调查的具体产品为中国输美晶体硅光伏电池、模块、层压板、面板及建筑一体化材料等。

2011年12 月5 日，美国国际贸易委员会宣布，该委员会以6票对0票的结果认定中国输美太阳能电池对美国相关产业造成实质性损害。2012年3月19日，美国商务部已经针对反补贴和反倾销调查中的反补贴部分作出肯定性初步裁决，认定中国产品存在幅度为2.9%～4.73%的政府补贴，其中，尚德电力和天合光能两家公司的补贴幅度分别为2.9%和4.73%，其他相关生产商或出口商的补贴幅度为3.61%。2012年5月16日，美国商务部称，中国企业以不公平价格向美国出口太阳能电池及组件，倾销幅度在31.14%～249.96%之间，其中，尚德电力和天合光能两家公司的倾销幅度分别为31.22%和31.14%，另外59家应诉企业的倾销幅度为31.18%，其他相关生产商或出口商的倾销幅度为249.96%。另外，初裁认定存在紧急情况，将征税措施向前追溯90天。

2012年10月10日，美国商务部发布针对中国光伏产品“双反”终裁的声明，确定尚德电力的反补贴税率为14.78%，反倾销税率为31.73%，总合为46.52%；天合光能的反补贴税率为15.97%，反倾销税率为18.32%，总合为34.29%；其他59家应诉企业的反补贴及反倾销税率分别为15.24%及25.96%，总合为41.2%；除上述以外的中国光伏出口企业，其合并税率达到265.2%。

2012年11月7日，美国国际贸易委员会以6票对0票的结果作出肯定性终裁，认定从中国进口的晶体硅光伏电池及组件实质性损害了美国相关产业，美国由此将正式对进口自中国的此类产品征收反补贴和反倾销关税。根据美国国际贸易委员会的最终裁定，针对此类产品“双反”关税令不适用追溯原则，因此，美国对华光伏产品“双反”关税将分别从美国商务部初裁声明之日起征收。同时，美国国际贸易委员会最终裁定，采用第三国制造的电池在中国境内完成封装的组件将不会被征收反补贴和反倾销关税。

在反补贴或反倾销税征收令颁布后不迟于5年，法律规定商务部和委员会要进行日落条款审查，以决定如果取消反补贴或反倾销税是否“可能导致补贴或倾销的延续和实质性损害情况的再度发生”。商务部在审查之后会取消征收反补贴或反倾销税的命令，除非其认为补贴或倾销将延续或再次发生并且委员会也认为实质性损害可能再次发生或延续。

2011年中国涉案产品对美出口金额约为31亿美元，约占同期中国该产品出口总额的10%，此次关税决定将影响到61家中国太阳能公司。

(二)欧盟对华光伏产业展开“双反”调查

2012年7月25日，以德国光伏企业巨头“太阳能世界”公司(SolarWorld AG)为首的欧洲光伏制造商联盟EUProSun向欧盟委员会(以下简称欧委会)发起反倾销诉讼申请，指责中国制造商在欧盟以低于成本的价格销售晶体硅片、光伏电池片及组件等光伏产品。2012年9月6日，欧盟对中国光伏电池正式发起反倾销立案调查。由于欧盟反补贴调查期限比反倾销调查短2个月，按照以往惯例，通常反补贴的申诉申请在反倾销申诉申请提交后的2个月(对于本案，为9月24日左右)递交。2012年9月25日， EUProSun又向欧委会提起新的贸易诉讼，指控中国光伏制造商获得“非法”政府补贴。根据欧盟法律，欧委会将在45天内就这宗最新诉讼是否应正式立案调查作出决定。2012年12月8日，欧委会发布公告，从即日起对中国光伏产品发起反补贴调查，这标志着欧盟对华光伏产品“双反”调查正式成形。与美国仅针对电池片及组件进行“双反”调查不同，欧盟的“双反”调查范围扩大至上游的晶体硅片产品，因此，中国的硅片生产企业也将受到打击。

2011年中国光伏电池对欧出口金额204亿美元，约占同期中国该产品出口总额的73%。这起涉案金额高达200多亿美元的案件，是中欧双方迄今为止最大的贸易纠纷，也是全球涉案金额最大的贸易争端。

(三)美欧对华光伏产业“双反”的不利影响

1.已处于困局中的中国光伏产业将面临空前危机

2006—2010年的5年间，中国光伏产品出口额年平均增速为317.23%，2011年，在全球经济疲软、欧洲债务危机蔓延、主要光伏产品进口国纷纷下调光伏补贴的背景下，自2006年起迅猛增长的中国光伏产业开始降温。2011年，中国光伏产品出口额为358.21亿美元，同比仅增长17.38%，而2012年上半年，中国光伏产品出口额在保持了6年的连续快速增长后首次出现负增长，出口总额128.94亿美元，同比下滑31.49%。

在光伏产业日趋严峻的发展形势下，中国的光伏企业也面临着严重的生存危机。2011年度在美上市的中国光伏企业净利润普遍由盈转亏，同比出现大幅下滑。2011年，10家在美上市中国光伏企业中有7家报亏，累计亏损26亿美元，盈利的3家企业净利润同比也有大幅下降。其中，尚德电力2011年度亏损高达10.06亿美元，赛维LDK亏损8.6亿美元，英利新能源亏损也超过5亿美元。2012年一季度，在境外上市的光伏企业全部亏损，总额6.12亿美元，其中赛维LDK亏损达1.85亿美元，尚德电力亏损1.33亿美元，晶科新能源则亏损了5660万美元。国内上市公司的境遇也同样惨淡，A股上市公司2011年全行业收入同比增长31.52%，净利润同比下滑32.40%，2012年一季度收入同比下滑33.82%，净利润同比下滑99.74%。2012年上半年，中国最大的10家光伏企业的债务累计已高达175亿美元，其中江西赛维和尚德电力已接近破产的边缘。江西赛维在上海清算所发布的2012年上半年业绩显示，公司上半年负债总额为266.76亿元人民币，截至一季度末，尚德负债总额已达35.82亿美元。

在中国光伏产业全面进入寒冬的困难局面下，又相继遭遇了美欧对华光伏产品的“双反”调查，这对于中国光伏产业无疑是雪上加霜，对于中国光伏企业则是致命一击。自美国对华光伏产品“双反”以来，中国光伏对美出口增速出现明显下滑，2012年2季度，中国对美国市场的出口量下降到287MW，同比下降了18.23%，出口量较一季度的766MW下降了62.53%(见图1)；2011年中国光伏电池对欧盟出口金额为204亿美元，占同期中国光伏电池出口总额的73%。与此前美国对中国光伏产品的反倾销调查相比，此次欧盟立案范围更广，囊括了光伏产业上下游的几乎全部产品，其不利影响会更大。

2.美欧对华光伏产品“双反”的连锁效应已经逐渐显现

“双反”调查，特别是反补贴调查，具有很强的连锁效应，因为在一成员方反补贴调查中被认定的补贴措施，可以直接被其他成员在反补贴调查中援引。因此美欧对华光伏“双反”对其他国家有着很强的示范效应，而且欧盟对华光伏“双反”案是中国迄今涉案金额最大的贸易救济案，其示范效应尤为显著。果不其然，距离欧盟企业提交反倾销申请不到2个月的时间，2012年9月15日，印度反倾销局收到印度业界申请，对原产于马来西亚、中国和美国或从上述国家和地区出口的太阳能电池组件或部分组件进行反倾销调查。拉美市场是2012年上半年中国光伏产品出口地区中唯一出现增长的国外市场，如果拉美国家再跟风，那中国光伏产品的出口就更为艰难了。

对欧美国家而言，美欧对华光伏“双反”对其国内其他行业也有示范效应。继美国对华光伏双反后，2012年9月17日，美国总统奥巴马宣布，美国已向WTO提起申诉，指控中国政府对汽车及汽车零部件出口提供补贴。

3.反补贴争端使得中国的新能源产业政策受到挑战

补贴是政府行为，反补贴的应诉主体为政府，反补贴的调查对象是政府的政策措施。反倾销和保障措施的威胁主要针对企业和特定行业，而反补贴则会影响被调查国的贸易和产业政策、宏观经济政策甚至总体经济战略。例如，在美国2011年10月6日向WTO反映中国补贴的申诉书里，列出了100多项中国政府的补贴措施。关于绿色技术的补贴，一共列出了43项:中央政府层面的补贴37项，包括“中华人民共和国可再生能源法”、“可再生能源发展专项资金管理暂行办法”、“国家高技术研究发展计划(863计划)”、“可再生能源发展‘十一五’规划”等；地方政府层面的补贴有6项， 包括“山东能源基金”、“宁夏工业新一轮技术改造规划(2008—2012)”等。入世十年以来，中国政府和其他政府间的贸易谈判议题也大部分集中在重大体制性难题上，如人民币难题、市场经济难题、政府采购难题、中国国家的产业政策、中国自主创新的知识产权政策等。因此，此次美欧对华光伏“双反”案，将对中国目前的新能源产业政策提出严峻挑战。

图1 2011Q1—2012Q2中国对美国市场光伏组件出口走势

数据来源：《2012年上半年光伏组件出口数据深度分析》，太阳能光伏网

二、美欧对华光伏“双反”原因解析

(一)政府扶持政策成为美欧对华“双反”的直接原因

美国商务部的终裁认为中国企业接受了中国政府的非法补贴，主要包括：金太阳示范工程、优惠政策性贷款、低于适当的报酬提供多晶硅、低于适当的报酬提供土地、低于适当的报酬提供电力、外商投资企业“两免三减半”、高新技术企业优惠政策、企业研发费用加计扣除企业所得税政策、进口设备免除进口关税和增值税政策、外资企业购买国产设备退税政策、出口买方信贷政策等。欧委会反补贴调查通知中指控的中国政府的非法补贴项目与美国商务部终裁结果中的内容基本一致。

上述几项涉及中国补贴机制的核心问题。中国光伏产业的迅速崛起以及光伏产品的大量出口，与各级政府部门，特别是地方政府部门的支持和推动是紧密联系的。光伏产业具有很多诱人的光环，既是战略性新兴产业中的新能源产业，又具有项目投资大，能创造高额GDP的特点，还是国内重要的出口产业，这些都是地方政府出于政绩考量所看重的。在这一指导思想下，各地纷纷出台各类优惠政策招商引资，鼓励出口，这些政策都很容易被其他国家指责为违反WTO《补贴与反补贴措施协定》(以下简称SCM)的补贴行为。

(二)全球经济低迷是导致美欧对华光伏“双反”的深层次原因

2011年，全球光伏市场增速为67%，已并网光伏新增装机达到27.7GW，虽然市场需求依然强劲，但由于光伏产品供需失衡导致产品价格下滑，行业附加值下降，全球光伏产业整体盈利能力大幅下滑。2011年，全球的光伏组件产能约为50GW，接近同期产品需求量的2倍，严重的产能过剩导致太阳能产品价格大幅下滑，多晶硅销售价格从2011年年初的70～80美元/千克下降至2012年年中的20～30美元/千克，太阳能组件价格从1.7美元/瓦降至0.85美元/瓦，行业整体毛利率不足10%，利润空间的大幅下降导致欧美大量光伏企业破产，仅在2011年8月一个月内，美国就有三大光伏企业先后宣布破产。

2012年，伴随着全球经济低迷和欧债危机的持续，欧洲各国相继不断削减上网电价补贴，其中，德国的10MW以下的光伏系统的上网电价补贴从0.32欧元/千瓦时降到2012年年初的0.135欧元/千瓦时，且从2012年5月起，德国将按照每月0.15欧分/千瓦时的幅度逐月削减光伏补贴。与此同时，欧洲各国也在收紧予以补贴的光伏电站安装量上限，如法国确定年度补贴安装量上限为500MW，德国2012年的安装目标为2.5GW到3.5GW，相比2011年全年7.5GW的安装量已经下降了约一半。不断下行的上网电价补贴和欧洲各国不断收紧的光伏产业政策使得2012年的全球光伏市场开始出现萎缩，加之2011年的供需失衡状况依旧延续，全球光伏企业普遍陷入经营困境。2012年前8个月，已有20多家欧洲光伏制造企业申请破产。

据统计，2011年至2012年8月，全球光伏领域的60家顶级厂商，已有12家关闭和破产。大量欧美本土光伏企业破产，导致其将问题的矛头对准了占世界光伏产品出口量五成以上的中国光伏企业，并加速了美欧对华光伏产品“双反”的进程。

(三)对战略性新兴产业的保护是美欧对华光伏“双反”的根本原因

以新能源产业为代表的战略性新兴产业是未来世界各国，特别是大国发展的战略重点。从经济角度看，大力发展以新能源产业为代表的战略性新兴产业是后金融危机时代发达国家应对金融危机，推进国内经济可持续增长的重要战略安排，同时，大力发展新能源产业还可以实现调整能源供应结构确保能源安全，减少温室气体排放，增加就业岗位等重要经济目标。新能源产业不仅是个经济问题，更是一个政治问题，比如，美国需要借助于新兴优势产业改变国际资源的分配体制，继续控制国际战略技术市场，通过降低对传统能源的依赖来提高自身行动的灵活性，为超强的军力提供不受干扰的后勤保障，并在围绕气候变化的全球博弈中占据道义制高点，以维护其在世界上的领导地位。美国劳工部长希尔达·索利斯在参加第二次全美清洁能源峰会时，就以一场新的“工业革命”来描述未来的新能源产业，充分表达出美国政府对此的重视程度。挽救能源联盟主席查拉罕则表示：“在能源效率和清洁能源技术的基础上进行重建经济以及保护环境，是美国重获并且保持全球经济领导地位的最佳途径，也许也是唯一的办法。”可见，欧美国家出于经济，特别是政治目的而进行的对战略性新兴产业的保护才是欧美对华光伏“双反”的根本原因。

表1 2011年至2012年6月破产及申请破产的部分欧美光伏企业

资料来源：笔者根据有关资料整理

三、中国光伏产业应对危机的出路

(一)短期内要积极应诉，争取有利结果，加快实施“走出去”战略

1.积极斡旋，积极应诉，争取有利结果

中国政府应该积极斡旋。目前欧盟自身深陷债务危机，急需中国援助，同时，欧盟也担心中国出台反制措施引发中欧贸易大战，进一步影响到汽车、飞机等其他重要行业的贸易往来，造成两败俱伤的结果。中国政府可以在这方面向欧盟施压，并做好利用WTO争端解决机制保护我国企业利益的准备，争取对我方有利的结果。

中国光伏企业应当积极应诉，力争在诉讼过程中获取市场经济地位，同时要从规模经济和劳动力成本两个方面进行不存在倾销的抗辩，在判决中争取获得不存在倾销、只存在轻微倾销或者无实质性损害的裁定。

2.到海外设厂或投资海外光伏电站，加快实施“走出去”战略

到海外设厂或投资海外光伏电站是中国光伏企业短期内规避贸易壁垒，消化庞大过剩产能的主要途径之一。2011年，中国已有及在建的光伏组件产能总量约在30GW，占全球总产能的60%，而2011年全球新增的装机容量只有29.7GW，以此计算，2011年中国的产能就能满足当年全世界的需求。中国目前有约20GW的产能处于过剩状态，产能过剩导致企业巨量库存，关闭产能已成为中国光伏企业的无奈选择。转移部分产能到海外，虽然会增加企业的生产成本，但短期内，可以规避贸易壁垒，也可以解决部分产能过剩的问题。

投资海外光伏电站也是中国光伏企业实施“走出去”战略的重要方式。目前，由于欧美等发达国家对于光伏产业的补贴金额较高，所以投资海外光伏电站的收益率要高国内；同时，处于产业链下游的光伏电站建设和运营环节的利润率也高于位于产业链中游的光伏电池生产环节；更重要的是，在海外投资和运营光伏电站可以更好地树立中国光伏企业在海外的品牌和形象。

(二)中期内要规范中国光伏产业扶持政策，加速推进行业整合

1.严格遵守SCM的理念和原则，全面规范中国的补贴政策和措施

首先，要取消禁止性补贴，减少可诉补贴。中国加入WTO谈判时，已经承诺取消禁止性补贴，目前存在的禁止性补贴大都是由地方政府制定和实施的，要加大对各级地方政府出台政策的监管力度，逐步取消禁止性补贴；要合理、合法、有限度地使用可诉补贴。

其次，中国要严格遵守SCM的理念和原则，大力改革当前的经济管理体制，全面提升政府推动产业发展的手段和途径。由政府直接介入企业的经营活动转向对全社会提供公平的竞争环境；由政府直接或者变相操控企业的经济活动向提供符合SCM规则的基金性、前移性支持为主转变；加大对技术研发工作的支持力度，在更高层次上推动中国光伏产业的健康、快速发展。

2.以“双反”案为契机，加速推进市场主导的光伏产业整合

在经历了爆发式增长后，中国光伏产业已经进入了兼并整合期，目前，大部分企业仍在苦撑待变，大规模的兼并整合还未出现。但是随着危机的逐步深入，不少光伏企业将面临资金链断裂、成本居高不下、库存难以消化的问题，部分企业破产在所难免，光伏产业的大规模整合是必然趋势。中国光伏产业应当以这次欧美“双反”案为契机，加速推进光伏产业重组和整合，在整合过程中，要遵循市场规律实现优胜劣汰，优化资源配置，形成一批生产规模大、技术水平高、生产效率高、生产成本低的光伏企业，进一步提升中国光伏产业的核心竞争力。

(三)长期内要大力提升中国光伏产业的技术水平，加速扩大光伏产品国内市场应用规模

1.侧重补贴光伏产业链上游环节，提升自主创新能力和产业技术水平

缺乏核心技术是中国光伏产业屡遭国外“双反”的根本原因。所以，在光伏产业补贴环节上，要从目前侧重补贴技术含量低、附加值低的中下游环节向技术含量高、附加值高的上游环节转变。通过加大对技术研发工作的支持来加快光伏产业上游环节的发展，这既可以规避国外的反补贴调查，更重要的是可以有效地提升中国光伏产业的技术含量和整体竞争力，由完全竞争的市场结构转变为垄断竞争的市场结构，避免低水平竞争格局的不断恶化。

侧重补贴光伏产业链上游环节，提升自主创新能力和产业技术水平也是中国光伏产业发展的必然选择。一方面，光伏产业的核心技术不是我们花钱可以买来的，其跨国交易成本极高；另一方面，中国目前是世界人口第一大国，经济总量第二大国，能源消费第二大国，同时也是世界经济增长速度和能源消费增长速度第一大国。作为名副其实的超大规模国家，中国有着未来世界上规模最大的能源消费市场，从能源供给的角度讲，中国的国内市场足以支撑中国光伏产业实现规模经济发展。还有，相对于同等发展水平的国家，中国有着比较完整的产业体系和极强的产业配套能力，所以，一旦中国突破了光伏产业的核心技术，中国光伏产品将真正成为世界上成本最低，竞争力最强的产品。因此，通过加大对光伏产业上游环节研发工作的支持，中国完全有条件、有能力在新能源产业实现赶超。

2.采用上网电价补贴政策，迅速扩大国内光伏装机规模

上网电价补贴政策是目前发达国家发展太阳能光伏产业的普遍做法，并且在扩大国内光伏装机规模方面取得了很大的成功。2007年之前，德国一直是世界上最大的光伏市场，2008年，西班牙超过德国成为世界最大光伏市场。德国与西班牙光伏装机的快速增长，很大程度上得益于两国政府推出的可再生能源固定电价上网政策。德国自2000年《可再生能源法》实施以来，已多次修订了上网电价标准，最新的一次修订是2012年1月1日起生效的《可再生能源法2012》(EEG2012)，是经过第三次修订的法案。EEG2012调整了电价以及电价与市场规模联动的幅度，鼓励自发自用，调整地面电站政策和接网管理政策。这种长期、稳定的激励体系，保证了德国光伏装机量的稳定增长。

图2 太阳能光伏产业链

资料来源：《太阳能光伏发展形势报告》

中国目前还没有出台太阳能光伏的度电补贴制度，这严重影响了国内光伏装机的发展，也在一定程度上助长了中国光伏产品的出口。可以说对于一个小国，从发达国家进口原材料，在本国进行技术含量较低环节的生产，再以低廉的价格将产品出口到发达国家的这种发展模式是合理的，也是别无选择的。但对于像中国这样的超大规模国家，如果也遵循这样的发展模式，其庞大的生产能力都用于出口，那对世界的冲击将是巨大的，其他国家是绝对承受不了的，这即是中国光伏产品屡遭国外“双反”的重要原因。另外，根据中国《可再生能源发展“十二五”规划》，2015年中国光伏装机规模将达到21GW，由此推算，“十二五”期间，中国的光伏市场年均增长率为63%，而根据欧洲光伏产业协会(EPIA)的预测，“十二五”末，中国的光伏装机总量乐观数字为29.1GW，将占同期世界总量的11%(2011年这一比例仅为4.5%)。由此可以看出，中国国内光伏市场的潜力是巨大的。所以，实行光伏电价补贴将是中国的必然选择，如此，中国成为世界光伏装机大国则指日可待。

[本文为国家社会科学基金重大项目“促进新能源产业发展的政策体系研究”(11&ZD051)和中国社科院重大项目“新能源价格补贴研究”的阶段性研究成果。]

中国社会科学院财经战略研究院;责任编辑：郭周明)