政府管制与食品安全——以内销食品与供港食品的安全监管比较为例

刘丽婷

(南京中医药大学 南京 210046)

政府管制与食品安全
——以内销食品与供港食品的安全监管比较为例

刘丽婷

(南京中医药大学 南京 210046)

内销食品和内地供港食品同是产自内地却因定位不同而造成质量上有较大差别,其部分原因也包含了两地食品安全监管的差异。文章对内销食品与供港食品的管制进行了比较分析,结合内地食品安全现状,为完善内地食品安全监管体系提供借鉴。

政府管制 食品安全

1 当前内销与供港食品安全相比的突出问题

1.1 没有标准化的食品安全信息采集工具

由于内地食品市场流动性较强,城镇和农村流动摊贩现象严重,加之占相当比例的农村食品生产、加工、流通紊乱,使得内地各地区食品安全信息内容不统一、指标不规范,也无法形成一套统一的信息采集制度。繁多的食品种类、食品加工工序和进出口交易使得食品档案成为食品安全信息较为理想的采集工具,内地虽有一部分地区已经尝试建立食品安全档案,但是由于权责不一致、采集成本高、市场流动性强等原因造成了相当程度的“空挡”和“残档”。

香港特区政府针对供港食品便已形成一套行之有效的体系——食物监察计划与食品追溯机制,即由食物安全中心人员在进口、批发和零售3个层面抽取食物样本评估食物风险,并将结果公布于众。香港大部分食品靠外地供应,一旦发生食品安全事件,除采用食品召回等被动方法外,一个有效的食品源头追溯机制能够有助于迅速阻止问题食品继续输入,而其依赖的食品档案就是一个很好的食品安全信息采集工具:食品进口商及分销商须向食物环境卫生署登记,以及保存交易记录;零售商须保存购入来货记录,以便有关部门掌握整个食品生产和销售流程,从而追溯来源。[1]

1.2 两类食品面临的安全监管模式差异

内地内销食品和供港食品质量上的差别一定程度上也是由其面临的监管模式不同引起的。目前,中国内地食品卫生监督机构属于“多头分散模式”:卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管,以及食品生产加工环节的卫生许可;食品药品监管部门负责食品安全的综合监督;质检部门负责食品生产加工环节质量卫生的日常监管;农业部门负责初级农产品生产环节的监管;工商部门,负责食品流通环节的监管。但是,基于这种管理模式的多头分散性,其相应的法律规范也呈分散性,从而导致了整个监管制度的部分冲突。前段时间违法使用添加剂生产出来的豆芽事件就是一个典型的案例。

与内销食品不同,内地供港食品面临的是香港特区单一集中的管制模式,香港地区食品安全监管则呈单一集中式:香港的公共卫生机构的规模、配置由政府部门统一规划、统一建设和配置,均有清晰的管理架构、相应的权利和义务,以及明确的问责制度;其监管模式的单一性体现在:食物及环境卫生署下设的食物安全中心是一个在执行上独立的专门的食品安全部门,专门管理香港特区的食品安全方面事宜。

2 针对内地食品安全的一些建议

2.1 以食品安全监察计划为核心建立食品档案

图1

以食品安全计划为核心建立食品档案的内涵就是指以食品安全监察计划为基础和手段,以建立食品档案为目的。内地建立的食品安全检查计划并不是照搬照抄香港特区的食品安全监察计划,而是以其为借鉴,香港特区的食品安全监察制度理论上和食品档案是两个体系。而内地由于市场本身分散性的漏洞无法在初期建立全面的食品档案,因此,内地引入的食品安全监察计划则是服务于食品档案:一方面,将实施食品安全监察计划获得的调查结果用来建立食品安全档案。利用信息系统将食品产、供、销这一链条上的每一个环节都记录在案;另一方面,利用食品安全监察计划积累实验数据和监测数据,为更新标准作准备。截至2009年,CAC已经制定了315项标准。包括一般标准(CODEX STAN)、推荐规范(CAC／RCP)、最大残留限量(CAC／MRL)、分类标准(CAC／MISC)、指南文件(CAC／GL)等[1]。因此,尽快建立食品安全标准体系进一步要加强国际标准的追踪研究与转换是当务之急。

2.2 加快建立独立的食品安全监察机构

我国现在频发的食品安全事件敦促着内地尽快建立单独的食品安全监管机构,另外,独立的食品安全监管机构是保证政府工作高效率,维护社会和谐的必然要求。

对我国内地现行的食品安全多头监管模式分析可得,我们可以尝试构建一个直属于食品药品监督局的食品安全监察中心,中心可以分设对生产源、流通环节和进口环节的矩阵型结构。

在各省、市、区分设食品安全监察中心的执行机构及其分支机构(图1):(1)这些执行机构直接对食品安全监察中心负责。一方面可以利用信息系统有效收集信息并将单独的各级信息逐级核对,另一方面做到政监分离,避免政权对监管的影响;(2)按辖区人口分配各执行机构监察人员,通过监察员将食品安全监察的触角深入到农村和各偏远地区;(3)将品类管理转换为对生产链各段的监管,避免权责重叠和监管空白,确保“从田间到餐桌”这个链条上每一个环节都有有效监管。

[1]张雅静.香港让市民吃得更安心[N].农产品市场周刊,2011.

[2]徐学万,崔野韩,孙彩霞,等.国际食品法典委员会标准发展及对我国的借鉴[J].农产品质量与安全,2010,1.

X9

A

1672-5654(2012)03(c)-0163-01

2012-03-05