城乡建设用地增减挂钩政策观察与思考

王振波 方创琳 王 婧

(中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101)

城乡建设用地增减挂钩政策观察与思考

王振波 方创琳 王 婧

(中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101)

中国城乡建设用地利用目前存在着城市建设用地指标紧缺、农村建设用地低效利用和城乡建设用地“双增”严重占用耕地等问题。城乡建设用地增减挂钩政策推动下的城乡建设用地置换有望成为破解该问题的综合路径。但是，政策在执行过程中出现了错位现象，产生了较为严重的社会问题，影响了中国城乡土地资源的可持续利用。在总结了政策的提出与实施历程之后，运用文献分析与规划经验相结合的方法，提出了政策执行错位的症结与根源:①“挂钩”政策缺少科学理论支撑导致实践存在盲目性;②土地财政阻碍城乡土地市场一体化损伤农民利益;③保障体系不完善使政府行为公平性、“挂钩”质量与农村权益保障难以落实;④综合评估滞后使“挂钩”实施面临重大风险。在此基础上，“挂钩”研究的重点在于:①构建支撑城乡建设用地置换的理论与评价体系;②构建支撑城乡建设用地置换的城乡统一土地市场体系;③构建支撑城乡建设用地置换的实施保障体系;④构建支撑城乡建设用地置换的项目实施风险评估体系。

土地资源;城乡建设用地;增减挂钩;综述;展望

20世纪50年代以来，全球城市化进程明显加快［1－2］，作为人口大国，中国的城市化已进入快速成长阶段［3－4］，据统计，沿海各省市2010年的城市建设用地指标在2001年已经用完，部分城市预测2020年用地指标将在未来3－5年内用完。未来20年我国将有超过60%的人口居住在城市，建设用地需求量巨大，仅依靠国家用地指标远远不能满足城市建设用地扩张的需求，城乡建设用地处于空前的剧烈变化状态。同期而至的工业化、农业现代化、生态化等因素导致耕地数量锐减，18亿亩耕地红线岌岌可危［5］。同时，乡村建设用地缺乏科学的指导和规划，存在着居民点多、小、散，乡镇建设用地粗放，城中村、空心村、农村工矿企业废弃地较多等问题;另外随着城镇化的不断深入，小城镇的集聚效应日趋明显［6－7］。诸要素叠加促生了以保持耕地总量动态平衡和实现城镇建设用地占用耕地周转为目标的城乡建设用地增减挂钩(下称“挂钩”)政策。

然而，“挂钩”试点过程中出现了政策与执行的错位，呈现出借“挂钩”之机变相侵占农村集体土地、侵害农民利益等问题，造成不良影响。目前全国“挂钩”试点已经扩大到27个省(市、区)，但其挂钩机理、模式、空间合理化组织等各个方面都缺少明确的思路。所以，对“挂钩”的相关研究与成果进行综述，明确问题与争议的焦点、难点，提出未来该政策可持续实施亟需研究的理论问题，具有重要的理论和现实意义。

1 城乡建设用地增减挂钩政策的初衷与目标

1．1 操作程序与周转指标的使用和管理

“挂钩”分为筹备和启动、编制试点总体方案、报批与审查、项目实施、检查与验收五个阶段(见表1)。流程上采取“先建后拆，先用后补”的步骤，即挂钩规划－建设安置小区－配套基础与社会保障设施－居民安置补偿－农村建设用地整理－耕地占补平衡。

按规定，“挂钩”试点规模严格按照国家和省(区、市)下达的挂钩周转指标控制。挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。分别以行政区域和项目区为考核单位，两者的用地规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。周转指标由下达至归还的期限一般不超过三年。周转指标必须专项用于项目区内建新的规模控制，不得挪作他用;周转指标由项目区内拆旧建设用地整理复垦耕地归还，其他地类整理复垦的耕地不能用于核定归还指标。

1．2 “挂钩”的目标与意义

依据操作程序与周转指标的使用和管理规则，按照尊重农民意愿、保障农民权益，因地制宜、统筹规划［8］，保证总量平衡、做好质量评价，保护人文风貌、实现持续发展［9］等原则，“挂钩”的目标在于优化城乡用地的结构和布局，促进建设用地的节约和集约利用;统筹城乡，通过工业反哺农业、城市支撑农村，让农民在政府的帮助下共享城镇化带来的繁荣;支持新农村建设，使建设用地出让分配收益开始向农村倾斜［10］。

理论上，“挂钩”是基于中国特定发展阶段的特殊国情而提出的一个独创性政策，对中国集约型城市化路径和土地利用管理、实施具有深远影响。首先，“挂钩”可以有效缓解用地矛盾，推进土地资源合理、有效利用，响应“保增长、保红线、保粮食安全”的战略部署;第二，推动城镇化进程，提升城市化质量，同时推进新农村建设，改善农民生活条件;第三，在促进城市空间功能重构与产业结构调整配置的同时，推进农地规模化经营，加速农村土地流转，突出农村土地市场价值;最后，“挂钩”作为国土管理调控手段的创新形式和有益尝试，有利于确保新一轮规划的弹性空间和有效实施［6－7］。

表1 城乡建设用地增减挂钩的工作程序Tab．1 Working procedure of the connection of urban construction land increase and rural construction land decrease policy

2 城乡建设用地增减挂钩政策的实施历程

“挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。至今为止，“挂钩”政策经历了政策的提出、试点、反思与整治三个阶段。

2．1 “挂钩”的提出(2004年)

2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出:“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，正式提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。

2．2 “挂钩”的试点(2005－2009年)

2005年10月，国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》决定开展试点，明确了城乡建设用地增减挂钩试点工作的基本要求、项目管理、相关配套政策等;2006年4月，国土资源部批复在津、苏、鲁、鄂、川五省(市)开展第一批“挂钩”试点;2007年7月，国土资源部《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》强调要统一思想，明确要求，严格管理，稳步推进“挂钩”试点工作;在总结经验的基础上，2008年6月，国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》进一步明确了挂钩的内涵。

2．3 “挂钩”的反思与整治(2010年至今)

2010年11月，国务院常务会议指出“挂钩”试点工作的总体形势和方向是正确的，但少数地方在实施过程中擅自扩大试点范围，挂钩周转指标使用收益分配不规范，违背农民意愿，侵害农民利益，造成了不良影响，并强调把维护农民合法权益放在首位，严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围;2011年1月4日，国土资源部决定在2011年开展“挂钩”试点情况专项检查;2011年1月20日，国务院通过《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》规定，取消行政强制拆迁，拆迁补偿不得低于市价，并责令有关部门抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定做出修改。

2．4 城乡建设用地增减挂钩政策的试点与模式

2006年1月，国家发改委和国土资源部《关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知》明确于全国发展改革试点小城镇(见图1)开展“挂钩”试点工作。2006年5月，国土资源部批准津、苏、鲁、鄂、川为第一批试点省(市)，确定了183个项目区及周转指标［11］。2007年追加了内蒙古、浙、皖、豫、粤，次年又将闽、湘、渝、冀、辽、赣、云纳入试点范围。2009年国土资源部不再要求地方政府按照项目进行中报，而是直接将“周转指标”分配给省级政府，由其自行安排项目进行增减挂钩试点。同时下达冀、内蒙古、辽、吉等13省(区)挂钩周转指标15．275万亩。截止2010年底，全国已有27个省、直辖市、自治区大规模开展了城乡建设用地增减挂钩试点，总共下达周转指标45万亩。

整体来看，“挂钩”模式可分为政府主导型、市场主导型、农村集体自主型，以及三者相结合的运作模式［9］。因各地情况不同，模式呈现多样化格局。就目前实施现状来看，苏、浙、闽、鲁、鄂、渝、川的“挂钩”模式取得了良好的效果(表2)［10］。

3 “挂钩”政策与实践错位的症结与根源

目前“挂钩”试点取得了一定成效，仅2009年全国农村土地整治就新增农用地30．5万 hm2，其中新增耕地达到26．9万hm2。但是，诸多事实证明“挂钩”政策并未按预想路径实施，问题层出不穷。

表2 典型省份城乡建设用地增减挂钩运作模式对比Tab．2 The comparison of the connection of urban construction land increase and rural construction land decrease operation mode of typical provinces

3．1 “挂钩”政策的实施缺少科学理论支撑

国家政策的顺利、有效实施必须立足于科学的理论基础之上。国发［2010］47号文件明确要求:“各地要依据土地利用总体规划和农业生产、城乡建设、农田水利建设、林业保护利用和生态建设等有关要求，科学编制农村土地整治规划，合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序”。但目前，如何合理安排增减挂钩试点的规模、布局和时序，在全国的试点过程中仍然是一个没有解决的重大理论问题。“挂钩”政策的实施机理、试点选址评价和实施效果评估方面都存在盲目性，导致部分地方政府因过度追求经济利益而盲目扩大周转指标，引发了较为严重的社会问题。

3．1．1 科学机理不明确导致“挂钩”发展方向模糊

“挂钩”政策出台历程短，尚没有奠定土地财政背景下实施城乡建设用地转换的理论基础。“挂钩”政策实施的科学机理不清，具体操作在摸索中改进，实施规范、实施框架、实施模式、操作步骤与方式、利益主体关系处理等内容均不具体、不明确，引发了各级政府间的关系博弈、城乡关系博弈与利益冲突、拆迁方与农民补偿冲突、农村城镇化与农民利益冲突、农民的安置与就业、土地复耕的产权归属、土地收益的分配等一系列亟待解决的重大理论性、方向性问题。

3．1．2 适宜性评价体系不完善导致“挂钩”方案盲目选址

农村“挂钩”项目区的选址必须立足于当地的自然、生态、经济、社会、文化等实际需求与承载力，严格构建涵盖发展定位、发展阻力(承载力)、发展强度、发展导向等决定农民居民点未来空间组织结构的全部影响因素的指标体系，进行选址适宜性评价。目前，已有的少数相关研究只是在农村居民点整理潜力研究的基础上运用定性方法讨论了方案的可行性与社会满意度等影响因素［12－13］。由于缺少严格的“挂钩”选址适宜性评价体系，不少地方政府为服务于招商引资项目而遵从企业家的意愿实施选址，对当地农民利益、生态环境，甚至地区的可持续发展都具有较大的负面影响。

3．1．3 效益评估体系不完善导致“挂钩”实施效果无法保证

对“挂钩”方案的实施效益(包括经济效益、社会效益、生态效益、空间效益等)进行评估，一方面有利于从实践中提取经验教训，进而修正与完善实施方案，另一方面也可以监督与评价项目的实施效果，保证实施质量。目前，“挂钩”试点中缺少完整的效益评估体系，无法对已完成和正在进行的试点项目进行效果评价，也就无从谈起经验提升与质量保证。

3．2 土地财政阻碍城乡土地市场一体化损伤农民利益

“土地财政”是政府利用其垄断的土地征收权，通过低价征地并高价出售土地使用权而获得土地增值收益行为的非学术化称谓。

3．2．1 现行土地制度和征地制度存在缺陷

我国现行的土地制度和征地制度是土地财政的制度基础。我国宪法规定政府征收和征用是改变集体土地所有权和农地用途的唯一合法途径。这样，政府依靠其垄断的土地征收权可以在支付征地补偿费用后强制性地将集体所有的土地转为国有土地，然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应［14］。

3．2．2 地方政府操纵土地市场根本目的是占有城乡土地差价

土地财政的直接诱因是分税制改革造成的地方财力不足。地方政府以成本价征收农村集体用地，再以市场价值出售，可以获得巨大的经济效益。征收集体土地的补偿主要以原土地用途收益为计算标准，并适当考虑了被征地农民的今后生活费用，而地方政府供地则按照建设用地定价，由此产生的征地和售地之间的级差地租被政府占有［14］。

3．2．3 城乡二元土地市场难以保障失地农民权益

土地权属是农民最关心的问题。“挂钩”使地方政府征收农村土地以维持城市扩展，在操作程序、土地用途、补偿标准、短期和长期收益方面，农民处于弱势地位。“挂钩”后农民的身份问题、下一代的住房，以及获得宅基地的权利等系列问题不明，势必影响项目区的可持续发展。同时，“挂钩”造成城乡收益不对等，对农民土地的减少、丧失以及责任田位置变动所来的损失尚无规范的补偿标准，这将会加重耕地撂荒等土地资源的浪费。

3．3 “挂钩”保障体系不完善

3．3．1 缺少相应条例或办法来严格规范地方政府行为

并非所有地区都适宜“挂钩”。“挂钩”实施必须满足三个条件:城镇建设用地发展空间受阻，已影响可持续发展;城镇建设用地已达到较高的利用效率;周转用地必须产生足够用于支撑“挂钩”实施的收益。目前，全国27个省、直辖市、自治区推行“挂钩”政策，因缺少“挂钩”规模与范围的严格规范，有大量人口集聚度低、产业发展粗放、城镇空间利用效率不足的地区为了追求城镇建设用地指标而进行“挂钩”，这样只会加剧城市空间的无序蔓延，造成更为严重的城市弊病。

3．3．2 缺少公开、合理的收益分配机制来保障农民权益

土地收益分配是“挂钩”中需要面对的重大难题。目前试点地区增减挂钩的土地收益分配主要由政府主导，有的未按要求将土地级差收益主要用于农业和农村发展。2010年中央一号文件规定土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设，但现实情况事与愿违，农民从土地出让中获得的收益不到10%。“挂钩”中土地收益分配关系尚未理顺，周转指标使用收益分配不规范，分配方式不规范，应该由政府回用于农村建设的部分收益大量流失等问题均未解决。

3．3．3 缺少与相关规划的衔接来保障土地集约利用

挂钩项目的选址与土地利用总体规划和城市总体规划的衔接不足［6］:项目与相关规划不协调，用地冲突现象层出不穷;地方领导更替使规划缺乏相对稳定性;形式主义现象较为普遍，诸多规划只为完成任务，应付检查、验收、考核等。城市空间结构理论表明，经济空间演化沿着递减的土地级差收益曲线依次展开。挂钩项目区一般远离规划的城市空间拓展圈层，导致需要大量土地出让地块来平衡项目资金，既不符合空间经济演化规律，也不利于土地节约集约利用。

3．3．4 缺少强制性措施和问责机制来保障周转指标归还

周转指标的如期、如数、保质归还受制于诸多因素，如相关领导更替、资金链条断裂、农民搬迁受阻、拆迁矛盾过激等。据相关规定，一定期限内，整理复垦增加的耕地指标归还面积不得少于周转指标面积，归还质量不得低于占用耕地质量。但“挂钩”政策并没有对周转指标的如期、如数、保质归还设立强制性措施和问责机制。

3．4 综合评估滞后使“挂钩”实施面临重大风险

3．4．1 耕地占补平衡模式运行异化风险

目前的实际运行中，“挂钩”存在几种异化风险。

一是“实占虚补”风险。某些地方缺少挂钩周转指标归还台账，复垦工作滞后，难以按期归还挂钩周转指标，挂钩中建设用地指标过早用尽，新增耕地却可能“虚拟化”或“期货化”，被占的良田已经成为城市建设用地，补充耕地却只是一纸空文。虽然这种做法被严令制止，但各地占多补少、只占不补的情况仍然存在。

二是“实优虚劣”风险。由于城市一般都建在地势相对平缓、水源和土质较好的地带，城市周边的土地往往是良田沃土，而城市周边日益增长的建设用地需求，使优质耕地随时可能被吞噬。反之，通过土地整理后用来挂钩流转的建设用地指标，要么来自于宅基地或砖厂等复垦，要么来自于交通和灌溉都不方便的相对偏远山区。这些土地复垦后的质量跟城市周边被占的良田相比，不可同日而语。

三是农地“非农化”风险。目前各地土地整理的成本越来越高，通过较高成本整理出来用于流转的农地，如用于单纯的粮食生产，显然无法在经济上取得平衡。在各地形形色色的工业或现代农业园区中，不乏利用农地流转项目进行农地“非农化”经营，甚至变相修建小产权住宅，牟取更大利益的做法。

四是耕地“非粮化”风险。由于种粮比较效益低，流转出来的耕地会更多地转向花木、蔬菜等相对效益较高的非粮食产业。在各地农村土地制度改革进程中，耕地流转“非粮化”的情况普遍存在，且可能对耕地质量造成重大影响［15］。

3．4．2 补偿标准缺少评估使农民、农村面临风险

拆迁补偿标准不统一导致农民利益受损。有些地方建设用地置换拆迁标准参考当地公益事业如水利兴修等拆迁标准，补偿标准过低。多数情况下农村集体房屋仅对房屋建筑面积进行补偿，未考虑装潢成本甚至房屋附属。另外，城市房产可以上市流通、自由转让交易，而农村宅基地只能继承不能交易，没法形成市场价值，城乡拆迁补偿标准差别更大。

追求用地指标导致农民生活习惯与村落文化受损的风险。“挂钩”通过改变住房条件、水电路垃圾处理设施配套等会改变农民的生活环境，但农民上楼后所承担的水电气暖等居住成本至少要增加一倍以上，导致生活水平下降，还必须解决家畜饲养、公共用地、汽车停放、祖坟安置等问题。此外，“挂钩”中拆村、迁村、并村行为不利于保护农村传统的村落文化不利，尤其对村落中历史长久和积累深厚的非物质文化会起到严重的破坏作用。

3．4．3 置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险

2010年中央一号文件明确提出要确保复垦耕地质量。“挂钩”虽然保障了耕地总量，但耕地的生产力需要多年的培育。目前的“挂钩”基本形式是劣地换良田，补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量，导致耕地隐性减少，违背了耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷［16］。耕地面积虽然相同，粮食产量差别较大，长此以往将影响国家粮食安全［17］。

3．4．4 置换资金平衡缺少评估使政府财政面临风险

现实操作中，“挂钩”前期费用筹措面临较大困难;如果置换的建设用地用做工业项目，政府需要负担大部分资金投入，出让收益较低，资金难以平衡，造成政府负担;农村居民点拆迁、补偿、土地整理资金需求量大，回笼期长，面临资金不到位、建新不拆旧、项目停顿等问题。所以，置换出的建设用地能否获得预期收入，预算资金是否合理，自身平衡目标能否实现，以及“挂钩”资金的筹措、运作、利用、管理机制不成熟等因素使政府面临较大的财政风险［6］。

4 城乡建设用地增减挂钩评述及研究展望

“挂钩”政策只是目前中国快速城市化、工业化背景下解决城乡建设用地紧张与国家粮食安全问题的一个土地转换对策。目前置换实践处于全国性探索阶段，地区实践方法路径各异，形成不同的探索方向与模式并取得一定成效，同时也暴露出重大根源性问题，一方面理论基础不完善，运行机理不明确与实践超前，使“挂钩”实践方向不明晰，管治模式不规范，保障方式不得力，造成管理漏洞;另一方面分税制改革造成地方财力不足，地方政府以土地财政聚集经济效益，盲目扩大周转指标，片面地将“挂钩”的当成征集农村用地的工具。最终，受到损害的是参与权利贫困、迁徙权利贫困、社会保障权利贫困、抗争权利贫困、财产权利贫困［18］的失地农民。此关系只是表达了城乡建设用地增减相挂钩政策表象下的用地置换症结，但却反映了当前中国隐藏在土地财政背后博弈关系与社会隐患，亟待深入研究。2011年初，国土资源部已在全国范围内对挂钩试点开始专项检查。从理论上讲，专项检查会使得城乡建设用地增减挂钩试点工作纳入可控的范围，使之更符合城市规划、土地规划，如果目前隐藏在挂钩政策背后的“理论与评价体系”、“统一的城乡土地市场体系”、“实地保障体系”、“风险评估体系”等重大根本性问题不完善，那么，一些不规范的“挂钩”行为可能还会在不同的时间、不同的地点出现不同的变种，不挂“挂钩”之名，却行“挂钩”之实。

4．1 亟待构建支撑城乡建设用地置换的理论与评价体系

加快构建城乡建设用地置换的理论研究是在中国“保发展”、“保红线”背景下，解决建设用地紧缺、国家粮食安全、城乡土地合理化组织的当务之急。具体研究内容包括中国城乡建设用地转换的理论框架，包括理论基础、影响因素、多方博弈关系梳理等;城乡建设用地增减“挂钩”机理，包括利益主体、利益层级、利益关系诉求的具体形式、方法、程序和内在机理;农民的“挂钩”反应与安置、就业机理;土地复耕的产权归属机理，以及巨大的土地收益分配机理等科学性机理等;城乡建设用地增减“挂钩”方案的适宜性评价与效益评价体系，包括“挂钩”项目基于城市、政府、农村、农民、耕地质量、资源、生态、环境等多个利益主体的必要性评价、可行性评价、满意度评价、潜力及预测评价、的效益评价(包括经济效益、社会效益、生态效益、空间效益)、“挂钩”的效果评价等内容，均是未来研究的重要方向。

4．2 亟待构建支撑城乡建设用地置换的城乡统一土地市场体系

中国土地资源的配置可以通过行政划拨与市场机制两种方式来实现。在城乡建设用地置换框架下，城乡二元结构、城乡土地产权差异、国家对征地市场的行政垄断等因素共存，城乡土地一级市场体现为政府垄断下的土地征用与出让，土地二级市场由政府参与调控、管制，中国城乡土地市场一直处于割裂状态［19］，此为“挂钩”执行过程中出现错位的重要症结。在此背景下，如何将城乡土地纳入同一个土地所有体系，建立合理的土地估价制度，确保土地等价交换，做到“同地、同价、同权”。由此，实现废除土地征用制度，建设农村集体建设用地有形市场，城市向农村扩展中的土地关系从“征用”向“变更”转变;完善政府主导下的城乡土地市场运行机制，以及科学界定土地资源的“公共利益”范围，赋予农村土地开发与经营权利等都是关键的研究内容。

4．3 亟待构建支撑城乡建设用地置换的实施保障体系

城乡建设用地置换实践中涉及多具利益主体，农民是最底层的利益主体，也是弱势群体，“挂钩”过程中的土地征用、房屋拆迁、居住环境与生产、生活方式变化等直接关系到农民的切身利益，建立科学完善的置换补偿机制与实施保障体系是“挂钩”矛盾冲突的关键。

(1)乡村用地价值评估及补偿保障研究。农村房屋拆迁与土地价值衡量仍是空白，各地政策标准存在差异且存在受益分配不均现象，需要建立科学、统一的农村建设用地转换、置换耕地质量、农民生产生活保障损失、农业生态环境安全等一系列价值评价体系，在法律层面统一补偿标准。

(2)“挂钩”的规划体系保障研究。在土地利用总体规划、城镇规划、城镇经济发展计划、农业发展规划的指导下，因地制宜地编制“挂钩”规划及年度规划，严格按相关规划有序实施方案，并且以规划约束力维护“挂钩”的长期机制，坚决杜绝以追求政绩工程为目的的短期行政行为。

(3)农村居民点整理资金保障研究。资金是乡镇政府、村集体和项目区群众最关心的问题。如何建立安全、有效的农村居民点整理资金保障机制，并保证资金的专款专用也是重要研究课题。

(4)“挂钩”项目执行的法律保障研究。目前的“挂钩”实施过程中，关于办理农用地转为建设用地的转用审批手续和建设用地转为农用地的土地用途变更登记手续问题;对于在项目试点区内建设相对集中的农民新村住宅而占用的农用地的行为依法办理农用地转用审批手续;对于在同一项目试点区内进行的对农民搬迁后的宅基地复垦、使之由原来的建设用地变为农用地的行为，依法办理建设用地转变为农用地的土地用途变更登记手续;对并非为农民新建住宅的建设用地依法办理土地征收和出让或者划拨手续的问题［20］等，都需要新的法律法规进行确认。

4．4 亟待构建支撑城乡建设用地置换的项目实施风险评估体系

目前，“挂钩”项目关于农民利益受损风险、农民生活习惯与村落文化受损的风险、劣地换良田导致耕地隐性减少而影响国家粮食安全的风险，以及地方政府城乡建设用地置换前期所面临的大量资金垫付，又因目前的诸多不确定因素和资金的筹措、运作、利用、管理机制不成熟导致的财政风险等，都需要进行科学的评估与预测，将其结果用于调整“挂钩”政策的发展方向与侧重力度。

(编辑:田 红)

References)

［1］Avijit G．Geo-indicators for Tropical Urbanization［J］．Environmental Geology，2002，42(7):736－742．

［2］Faulkner S．Urbanization Impacts on the Structure and Function of Forested Wetlands［J］．Urban Ecosystems，2004，7(2):89 －106．

［3］Northam R M．Urban Geograph．New York:John Wiley ＆ Sons，1975．

［4］方创琳．中国城市化进程及资源环境保障报告［M］．北京:科学出版社，2009:215．［Fang Chuanglin．Issues of Resources and Environment Protection in China's Rapid Urbanization Process and Suggestions on Countermeasures［M］．Beijing:Science Publishing House，2009:215．］

［5］刘彦随，刘玉．中国农村空心化问题研究的进展与展望［J］．地理研究，2010，29(1):35－42．［Liu Yansui，LiuYu．Progress and Prospect on the Study of Rural Hollowing in China［J］．Geographical Research，2010，29(1):35 －42．］

［6］杨巧玲．对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨［J］．安徽农业科技，2007，(2):536 －538．［Yang Qiaoling．The Research to the Urban and Rural Construction Land Linked Policy［J］．Journal of Anhui Agri．Sci．2007，(2):536 －538．］

［7］吴萍，李爱新，等．城乡土地挂钩置换的相关问题探讨［C］．2009年中国土地学会学术年会论文集，2009．［Wu Ping，Li Aixin，et al．The Research of Related Issues to the Linking Urban and Rural Land Replacement［C］．Annual Meeting Proceedings of Land Science Society in China in 2009，2009．］

［8］吴洵凤，俞义．对城乡建设用地增减挂钩工作的思考［J］．浙江国土资源，2009，(3):42 －43．［Wu Xunfeng ，Yu Yi．The Thinking to the Urban and Rural Construction Sites Increase or Decrease Linked［J］．Land and Resources in Zhejiang，2009，(3):42 －43．］

［9］王君，朱玉碧，郑财贵．对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨［J］．农村经济，2007，(8):29 － 31．［Wang Jun，Zhu Yibi，Zheng Caigui．The Research to the Operation Mode of Rural and Urban Construction Land Increase or Decrease Linked［J］．Rural Economy，2007，(8):29 －31．］

［10］国土资源部规划司，国土资源部土地整理中心．推动用地增减挂钩促进城乡统筹发展:城乡建设用地增减挂钩试点工作手册［M］．北京:地质出版社，2008．［The Planning in Land Resources Department，the Ministry of Land and Resources Land Consolidation and Rehabilitation Center．Land Increase or Decrease Linked to Promote Urban and Rural Harmonious Development:Pilot Work Manual of Land Increase or Decrease Linked of Urban and Rural［M］．Beijing:Geological Publishing House，2008．］

［11］佚名．统筹城乡发展的“金钥匙”:山东城乡建设用地增减挂钩试点侧记［N］．中国国土资源报，2008－10－16．［Reporter．The Key to Promote Urban and Rural Harmonious Development:Pilot Record of Land Increase or Decrease Linked of Urban and Rural in Shandong［N］．China's Land Resource News，2008 －10 －16．］

［12］朱琳．城乡建设用地增减挂钩政策研究［D］．重庆:西南大学，2010．［Zhu Lin．Increase and Decrease Connection of Urban and Rubal Construction Land Policy Research［D］．Chongqin:Southwest University，2010．］

［13］宋伟，张凤荣，等．自然经济限制性下天津市农村居民点整理潜力估算［J］．自然资源学报，2005，25(2):888 －899．［Song Wei，Zhang Fengrong，et al．The Arable Land Potential Calculation in the Land Consolidation Project of Rural Habitat under Natural and Economic Limits in Tianjin［J］．Journal of Natural Resources，2005，25(2):888 －899．］

［14］吴东作．“土地财政”的政治经济学分析［J］．经济问题，2010，(8):9 －12．［Wu Dongzuo．Political Economy Analysis on“Landbased Finance”:In View of the Marxs Rent“Government Debt(Tax)”［J］．Theory on Economic Problems，2010，(8):9 －12．］

［15］刘润秋.耕地占补平衡模式运行异化风险及其防范［J］．四川大学学报:哲学社会科学版，2010，3:89 －96．［Liu Runqiu．The Transformation Risk of Cultivated Land equisition-Compensation BalanceModeland ItsPrevention［J］．JournalofSichuan University:Humanities ＆ Social Sciences Edition，2010，3:89 －96．］

［16］张凤荣，张琳．耕地保护如何纳入征集考核体系［J］．中国土地，2006，(8):10 － 11．［Zhang Fengrong，Zhang Lin．How to Put the Protection of Farmland Into the Performance Evaluation System［J］．China Land ，2006，(8):10 －11．］

［17］王涛，白田田．国土部整肃城乡建设用地增减挂钩［N］．经济参考报，2011 －1 －10．［Wang Tao，Bai Tiantian．The Ministry of Land and Resources Will Examine the“Planning of Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction”［N］．Economic Information Daily，2011 －1 －10．］

［18］陈永梅．中国农民的权利贫困分析［J］．湖北经济学院学报，2005，3(2):98 － 101．［ Chen Yongmei．An Analysis of Chinese Farmers Right Impoverished［J］．Journal of Hubei University of Economics，2005，3(2):98 － 101．］

［19］黄贤金，濮励杰，周峰，等．长江三角洲地区耕地总量动态平衡政策目标实现的可能性分析［J］．自然资源学报，2002，17(6):670 －676．［Huang Xianjin，Pu Lijie，Zhou Feng，et al．Possibility of Realizing Dynamic Balance of Farmland Area in the Yangtze River Delta［J］．Journal of Natural Resources，2002，17(6):670 －676．］

［20］胡建生．城乡建设用地增减挂钩模式的法律问题［J］．中国发展观察，2007，(6):52 － 54．［ Hu Jiansheng．Legal Issues of the“Planning of Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction”［J］．China Development Observation，2007，(6):52 －54．］

Observation and Reflection on Land Policy of Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction

WANG Zhen-bo FANG Chuang-lin WANG Jing
(Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China)

Many problems related to urban-rural construction land use in China has been emerging in recent years including lack of urban construction land，lower rural construction land use and increasing urban and rural construction land．Urban-rural construction land replacement impelled by the policy of linking the increase in land used for urban construction with the decrease in land used for rural construction is expected to be a method to deal with those above-mentioned problems．However，in the process of policy implementation，there are some malposition errors leading to severe social problems，which influence sustainable use of China's urbanrural construction land resources．After summarizing policy processes of putting forward and implementation，based on literature analysis and planning experiences，the paper puts forward the crucial reasons of malposition errors:(1)The unclear scientific theory of the policy leads to the ambiguity and blindness of the practice．(2)Land-based finance mode hinders the integration of urban-rural land market and harms the interests of farmers．(3)Imperfect security system is hard to ensure the fairness of government actions，the quality of policy implementation，and the rights and interests of farmers．(4)Comprehensive assessment which lags behind the actual operation leads to the significant risk of program implementation．It is concluded that the policy research should focus on:(1)the construction of spatial organization theory of urban-rural construction land replacement，(2)the construction of an integrated land market system，(3)the construction of implementation and security system，and(4)the construction of risk assessment system of urban-rural construction land replacement project．

land resources;urban-rural construction;the reasoning of the Connection of urban construction land increase and rural construction land decrease;review;prospects

P963

A

1002－2104(2012)01－0096－07

10．3969/j．issn．1002－2104．2012．01．016

2011－06－04

王振波，博士，助理研究员，主要研究方向为城市发展、城市规划与城乡统筹等。

方创琳，博士，研究员，博导，主要研究方向为城市发展与城市规划等。

国家自然科学基金项目(编号:40971101)。