架起政策实施与目标之间的桥梁——科技领域政策工具的运用研究

课题负责人/江洪波、朱春奎

架起政策实施与目标之间的桥梁
——科技领域政策工具的运用研究

课题负责人/江洪波、朱春奎

作为政府治理的有效手段和途径，政策工具在政策实施与目标之间架起了一座“桥梁”，对于政策执行的效果具有着重要的影响。

政策工具（Policy Instruments）（又称政府工具、治理工具），目前学界还没有形成统一的定义。总的来说，是为了完成特定目标的政策手段。

而科技政策工具，则是基于科技领域中政府或其它机构用于推进科技事业发展的手段和途径，是政策工具中的重要类型；其目标是促进科技资源的优化配置，促进科技与社会的协调发展，使有限的科技投入能够获得最大的知识和技术的回报。

国外科技政策工具的选择和应用

由于各国（地区）经济、社会以及面临国际环境有所不同，以及在科研人员、科研投入、科技装备、信息资源等等科技资源的配置条件等方面也有差异，各国（地区）在科技体制内的政策工具选择上，侧重点也有所不同，大致分为三种模式：

系统综合型代表是美国和以色列。美国为维持美国竞争力领先的地位，其科技政策的主要特点是：着眼于未来，适应全球竞争环境，以提高整体生产力和国际竞争力、促进经济增长为目标，政府与企业共同投资于关键技术的创新。无论是对于国防科技和基础研究的大量直接投入，还是对于科技成果转化的引导，以及通过多种政策工具的使用来促进产业发展方面，美国的科技政策工具都相当全面。以色列虽然是受国土面积、自然条件和人口数量等各方面的限制，但已经建立起相对齐全的军事、基础研究、应用技术和产业化等政策工具应用体系，其政策工具是“麻雀虽小、五脏俱全”。

激发创新型 英国、法国、日本、德国等都在科技创新上持积极态度，尤其是德国和日本的科技竞争力较强。但是，受政治方面的限制，德国和日本无法彻底超越美国方面的军事技术优势，以及通过军工技术，转移到民用的科技优势，而英国和法国在军事技术上美国相比的差距也较明显。因此，这些国家采取的政策工具，侧重于基础研究、技术研发及成果转化和产业化方面。

聚焦应用型 韩国、中国台湾、加拿大等地区在基础研究、国防科技等技术源头发达国家相比有较大差距，其政策工具运用的目标侧重于技术研发和成果的产业化应用。具体而言，从科技政策工具的应用而言，各国科技政策工具大体包括以下内容：

作为政府治理的有效手段和途径，政策工具在政策实施与目标之间架起了一座“桥梁”，对于政策执行的效果具有着重要的影响。

面向基础和国防的支持。对于国防科技和基础研究领域，各国（地区）多采取政府直接投入的形式，通过研究和开发计划的实施来促进科学知识的积累和关键技术的进步。

加强和推进研发联盟建设。关注研发联盟及相关研究资助措施的设计是各国普遍重视的政策手段之一，但是各国（地区）在资助重点、条件和资助方法上有所差别。

强化投融资支持力度。该政策工具的对象主要是具有研发能力的中小企业，政府重点通过优化市场融资渠道方式，推进知识与技术导入市场，加快高新技术产业发展。如美国对创新与协同合作的个人或中小企业提供担保、贷款、融资优惠等措施。以色列政府扶持的“YOZMA”基金提供多样化的融资支持，包括有偿、无偿、直接和间接支持，以支持国内高科技产业。德国针对投入研发创新的中小企业提供贷款措施，以公私合资及结构性基金方式对初创的科技型中小企业提供贷款、风险资金及担保等措施，另对个人亦针对以技术导向创新计划为基础的事业也提供风险资金与贷款。法国、日本、加拿大、韩国也都提供各种形式的投融资支持。

关注税收激励措施。世界许多发达国家和地区都采取了促进企业提高创新能力的税收政策，主要有以下几个方面：针对科研机构的税收优惠，包括直接对科研机构免征所得税，对知识产权的转让实施优惠以及对企业购买知识产权的费用在抵扣方面给予优惠。如，在美国，企业支付给大学或研发机构的研究费用的65%可用于抵免所得税；在新加坡，专利持有者以买断方式出售专利所取得的一次性转让收入，作为资本收益免税等。针对企业研发费用的抵扣或减免的优惠，包含企业研究开发费用准予资本化，可以在规定年限内分年扣除；企业也可以直接将研发费用在当年税前列支；或者企业当年新增加的研发费用给予一定的比例的税收抵免；企业研发费用可按实际支出的一定比例超额扣除。针对科研成果转让的税收优惠，包含对转让方的税收优惠，对科研成果购买方的税收优惠，如，在澳大利亚，企业现成核心技术购进支出允许100%扣除等等。针对研发的仪器设备以及科研用房等固定资产的税收优惠，如在法国，用于研究开发活动的新设备、新工具，可实行加速折旧。实行加速折旧的固定资产，按正常使用年限（2-10年）提取折旧，折旧年限也可作上下20%幅度调整。

重视教育、培训与人才培养。从教育、培训与人才培养的重点来看，各国的侧重有所不同：美国普遍重视各层面的教育、培训与人才培养；英国强调研发层面的人员训练；德国偏重于创新及创业人才培养；韩国则直接资助提升大学教育与培养产业人才的相关计划来培养人才。

提供专业配套服务支持。不少国家对于科技园区建设中的专业服务配套极为重视。德国公共部门针对拥有具经济价值且可专利化发明的个人或中小企业提供资金资助或无息贷款，商业化成功后收入的30%回馈至专利局，以此来协助其将研发成果专利化与商业化。英国由公共部门针对生物技术领域的中小企业提供资金、信息来源以协助企业取得资金，提供专家费用资助以协助企业研发能力的提升，针对符合贸工部技术策略优先领域的公司或研究单位提供咨询服务或人力训练相关的费用资助。

几点思考

通过上述内容的梳理，在科技创新中政策工具的选择与运用方面，得到以下几点思考：

定位决定科技政策工具的高度。总结各国实践可以发现，政策工具选择的基本依据是一个国家或地区科技创新战略的定位。例如，虽然美国作为世界大国，以色列作为小国，但他们在追求世界科技竞争中的综合实力的领先地位有着相似之处，两者在国防科技、基础研究、研发及产业化等方面的投入都很大，决定了其最终政策工具的选择类型和推进思路。

组合构成政策工具的核心特征。强调组合和体系是政策工具制定的核心思想。各国政策工具的运用和实践并非是一项政策单独的实施和推进，而是税收、投融资、财政科技投入、人才、配套服务等相关政策的共同组合、协同配合，在充分发挥多种政策聚焦的同时，也弥补了单项政策力度和涵盖面的不足。

科技政策工具是促进科技资源的优化配置，促进科技与社会的协调发展，使有限的科技投入能够获得最大的知识和技术的回报。

联盟成为政策工具的重要方向。尽管发达国家（地区）对于研究机构、高校和企业等都有独立的资助形式，但都较为关注对企业与科研院所、大企业与小企业之间、产学研之间等不同形式的创新联盟或合作创新活动的资助，从而有效促进创新链的完善，强化了政策工具的实际效应。

配套服务是政策工具应用的有效补充。影响创新成功的因素很多，资金投入的瓶颈不是企业发展的唯一瓶颈。因此，与之相配套的人力资源、专家指导、技术培训、商业化培训等服务也是支持企业创新的重要支撑。德国、英国、以色列等国的经验表明，通过有效、合理的组织，这些配套投入往往能够起到事半功倍的效果，在科技成果转化中可以发挥重要的激励杠杆作用。

编者按：

随着科技创新在国家和地区经济、社会发展的地位日益凸显，科技政策工具的掌握和应用也逐渐被重视。对此，本期《软科学》栏目特刊发上海科技发展研究中心、中科院上海生命科学信息中心及复旦大学等课题组对科技政策工具及其发展应用状况所进行的梳理和研究。

与此同时，本期将为读者带来俄罗斯的“硅谷”——斯科尔科沃创新中心的建设情况及其特点。该内容基于上海科技情报所课题组对俄罗斯推动斯科尔科沃创新中心的建设与发展所进行的跟踪调研。供读者参考。

本课题受上海市科技发展基金软科学研究项目资助，原文刊载于《科技发展研究》2011年第24期