中国海域有偿使用制度实施现状及建议＊

蔡悦荫，赵全民，王伟伟

（1.国家海洋环境监测中心 大连 116023；2.国家海洋局海域管理技术重点实验室 大连 116023；3.中国科学院烟台海岸带研究所 烟台 264003）

中国海域有偿使用制度实施现状及建议＊

蔡悦荫1，2，3，赵全民1，2，王伟伟1，2

（1.国家海洋环境监测中心 大连 116023；2.国家海洋局海域管理技术重点实验室 大连 116023；3.中国科学院烟台海岸带研究所 烟台 264003）

根据国家推行海域有偿使用制度的历程及历年海域使用管理数据，从海域有偿出让方式、海域有偿出让配套措施、海域使用金征收等方面总结了中国海域有偿使用制度实施现状。结果表明：目前，中国海域有偿出让以行政审批为主，同时，市场化方式出让工作稳步推进，沿海各地纷纷开展海域使用权招标拍卖挂牌出让工作。国家海域使用金征收逐步规范，执行2007年新海域使用金标准后，全国海域使用金征收总额大幅增加，以招拍挂方式出让海域征收的海域使用金也逐年递增。不过，填海造地用海海域使用金标准远低于毗邻土地价格，无法有效调控填海造地规模。针对海域有偿使用制度实施现状，提出了几点建议，认为海域使用金标准需要进一步细化，海域市场化出让要和严格的海域用途管制相结合，填海造地项目应该与毗邻土地捆绑出让，海域市场化出让方式暂时以招标和挂牌为主。

海域有偿使用制度；海域出让；海域资源配置；海域使用金

1993年5月21日，财政部和国家海洋局颁布了《国家海域使用管理暂行规定》（以下简称《规定》），总则第一条就明确指出“根据国务院关于加强我国海域使用管理，实行海域使用证制度和有偿使用制度的精神，制定本规定。”《规定》的颁布实施，首次以正式文件的形式确定了中国实行海域有偿使用制度。2001年10月27日，第9届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》），并自2002年1月1日起实施，《海域法》第三十三条规定“国家实行海域有偿使用制度。”自此，中国实行海域有偿使用制度有了法律依据。《海域法》实施10年以来，国家在落实和推进海域使用有偿制度方面做了大量的工作，既取得了一定的实践经验，也存在还待解决的问题，进一步完善海域有偿使用制度的配套措施，是国家培育和发展海域一级市场的基础。

1 海域有偿出让方式现状

1.1 海域有偿出让以行政审批为主

《海域法》第三条规定“海域属于国家所有”，国家作为海域所有权人，通过有偿出让海域使用权，将海域资源在地区之间、行业之间以及海域使用行为主体之间进行初始配置，保证了国家的海域所有权从经济上得到实现。有偿出让海域的方式是多样的，《海域法》规定单位和个人可以通过行政审批、招标、拍卖3种方式取得海域使用权，但目前国家出让海域使用权仍以行政审批为主。2006—2010年，全国通过招标、拍卖等方式确权海域面积占总确权面积的比例分别为3.16%、1.07%、4.55%、2.59%、3.24%，超过95%的确权海域都是以行政审批的方式出让。

1.2 海域市场化方式出让工作稳步推进

《海域法》实施以后，沿海地区开始探索以招标、拍卖和挂牌（以下简称“招拍挂”）等市场化方式出让海域使用权。广西壮族自治区北海市海洋局是全国首批实行招拍挂出让海域使用权的单位之一，该局2002—2005年先后5次组织开展招拍挂出让海域使用权活动，标的物50个，海域面积0.17万hm2，成交18宗，面积608 hm2［1］。2005年，连云港市连云区丁港至方洋港紫菜养殖区的约260 hm2海域3年使用权通过拍卖出让，20宗紫菜养殖海域出让金最高达93元/hm2，远远超过13元/hm2的竞拍底价［2］。随着实践推广，越来越多的沿海地区开展了此项工作，截至2010年，全国共有辽宁、河北、山东、天津、江苏、福建、广西、广东8省（市、自治区）推进了以招拍挂等市场化方式出让海域使用权的工作（表1）。2011年1月，国家海洋局下发了《2011年海域使用管理工作要点》，在第四条明确提出“推行海域资源市场化配置，提高海域国有资产价值”，此举促使沿海各地进一步加大推进海域市场化方式出让工作的力度，有助于海域一级市场的发展和完善。

表1 沿海地区以招标、拍卖方式出让海域使用权情况

2 海域有偿出让配套措施现状

2.1 海域使用金征收逐步规范

1993年，财政部和国家海洋局颁布实施了《国家海域使用管理暂行规定》，规定“海域出让金征收标准为每年每亩不低于100元”，由于国家缺乏统一规范，沿海地方基本上都出台了各地的海域使用金征收标准。2002年，《海域法》实施，规定“单位和个人使用海域应当按照国务院的规定缴纳海域使用金”，但海域使用金征收主要依据仍是《国家海域使用管理暂行规定》，国家规定的海域使用金征收标准仍然只是一个指导性的征收标准。2007年，财政部和国家海洋局联合发布《关于加强海域使用金征收管理的通知》，提出“除农业填海造地用海、盐业用海、养殖用海暂由沿海各省、自治区、直辖市财政部门和海洋行政主管部门制定标准外，各地区、各类型用海海域使用金征收标准统一由财政部、国家海洋局制定”，并规定了海域使用金征收方式、缴库方式、管理和监督管理责任部门。

2.2 地方分别出台有关市场化出让海域的管理规定

由于以招拍挂出让海域使用权还是一项为适应中国市场经济体制的探索性工作，国家还未能出台统一的管理规定。沿海各地为顺利推进此项工作，纷纷出台了从省级到县级的有关管理规定，对以招拍挂出让海域使用权的具体操作方法予以了界定和细化，使海域“招拍挂”出让规范化运作。

河北于2004年颁布实施《唐山市海域使用权招标、拍卖、挂牌出让暂行办法》。山东于2004年提出《文登市五垒岛湾海域使用权公开拍卖方案》，2005年颁布实施《日照市海域使用权招标拍卖挂牌出让实施办法》。江苏于2003年颁布实施《盐城市海域使用权招标拍卖实施办法》，2004年颁布实施《连云港市海域使用权出让招标拍卖实施办法》，2010年完成了《江苏省海域使用权招标拍卖实施办法（试行）》（征求意见稿），2011年颁布实施《如东县海域使用权招标拍卖挂牌出让暂行办法》。福建于2007年出台了《福建省招标拍卖挂牌出让海域使用权办法》，2008年出台《诏安县海域使用权招标拍卖规定》，2010年出台《蕉城区海域使用权出让公开招标拍卖规定》。广东于2003年颁布实施《惠州市海域使用权招标拍卖暂行规定》，2011年起草了《广东省招标拍卖挂牌出让海域使用权办法（征求意见稿）》。广西于2010年起草了《养殖用海招标拍卖挂牌管理办法》和《工程建设项目海域使用权招标拍卖挂牌出让管理办法》。

虽然海南、浙江目前还没有开展海域使用权招拍挂出让工作，但也陆续出台了相关规定作为以后的工作保障。海南省三亚市2006年就出台了《三亚市海域使用权招标拍卖管理办法》，2008年海口市颁布实施《海口市海域使用权招标拍卖挂牌出让管理暂行办法》，2011年4月，浙江省出台《浙江省招标拍卖挂牌出让海域使用权管理办法》。

2.3 地方开始试探开展海域收储工作

沿海开发热潮产生了大量的建设用海需求，为了协调好养殖用海和工业用海的关系，保证重大项目建设的用海需求，有些地方试探开展海域收储工作，试图通过对海域“统一规划、统一储备、统一配置”来整合盘活海域资源。2010年，福建省莆田市参照林权改革和土地管理的做法，从养殖用海海域收储入手，在涵江区、秀屿区尝试海域收储2 000 hm2，对海域收储的范围、方式、程序和资金来源等方面提供了一种实践经验。2010年8月，福建省漳浦县成立了“海域收购储备中心”，主要通过依法收回、收购、置换、新开发等方式实施海域资源储备，为采用招标、拍卖和挂牌方式出让海域使用权创造条件。

3 海域使用金征收现状

3.1 全国海域使用金总额大幅增加

2007年执行新海域使用金征收标准后，当年征收的海域使用金为29.6亿元，比2006年的15.7亿元基本翻了一番。2008年、2009年及2010年征收的海域使用金总额也逐年大幅增加，分别为58.9亿元、78.6亿元和90.7亿元（图1）。

图1 全国历年海域使用金征收总额（2002—2010年）

虽然每年填海造地用海确权面积占据比例较小，但每年填海造地用海征收的海域使用金一直占总额的比例较大，2005年就超过了60%，2007年执行新标准后，2007年、2009年、2010年都超过85%（图2）。

图2 全国填海造地用海征收海域使用金占总额比例（2004—2010年）

3.2 海域市场化出让征收的海域使用金逐年增加

全国以招拍挂方式出让海域征收的海域使用金逐年递增，2009年呈暴发式增长，高达4 763.32万元，2010年继续增加为5 527.58万元（图3）。随着海域市场化出让工作的推进，海域招拍挂不再仅仅局限于海洋渔业项目，这直接导致海域市场化出让征收的海域使用金总额大幅增加。2009年，天津市通过拍卖出让的59 hm2海域使用权用于填海造地项目，征收了海域使用金4 269.70万元；2010年，广东省通过挂牌出让了2宗海砂开采用海，征收的海域使用金分别为53.2万元/hm2和25.5万元/hm2，分别为现行标准4.5万元/hm2的12倍和7倍。

图3 全国海域市场化出让征收的海域使用金总额（2006—2010年）

3.3 填海造地用海海域使用金标准远低于毗邻土地价格

国家海域使用金征收标准将填海造地用海分为建设填海造地用海、农业填海造地用海、废弃物处置填海造地用海和非透水构筑物用海4类，实践中，填海造地用海以建设填海造地用海为主。虽然2007年开始执行的海域使用金标准中，填海造地用海的标准大幅增加，但和2006年调整后的新增建设用地有偿使用费标准相比较，1～6等的建设填海造地用海海域使用金标准分别和1、2、3、4、7、10等的新增建设用地土地有偿使用费征收标准差不多（表2），远低于毗邻土地价格。通过对商住用填海造地项目和工业用填海造地项目的调研，目前填海造地用海征收的海域使用金仅占毗邻土地基准价的20%～30%，在城市核心区域甚至只占5%～10%。

表2 建设填海造地用海海域使用金征收标准和新增建设用地土地有偿使用费标准对比

由于通过填海造地获取建设用地成本低廉，加之填海新增建设用地游离于全国宏观调控体系之外，因此沿海地区填海造地规模无法得到有效控制。2006年全国填海造地用海确权面积为112.9 km2，2007年新标准颁布实施后，当年的填海造地用海确权面积仍然增加到134.3 km2，2007年以后填海造地用海确权面积一直稳定增加（图4），提高填海造地用海海域使用金标准并没有有力减退沿海各地的填海造地热潮。

图4 全国填海造地确权面积（2002—2010年）

4 海域有偿使用制度实施建议

4.1 海域使用金标准需要进一步细化

从全国海域一级市场发展现状来看，行政审批在一段时间内仍将是海域使用权出让的主要方式，因此海域使用金标准是推进海域有偿使用制度一项非常重要的工作。海域使用类型复杂，区域差异大，但目前的海域使用金标准反映的是整个县级行政单元所辖海域综合价值的平均水平，只有将评价单元进一步细化，才能更准确地反映海域市场价值。因此，海域使用金标准需要不定期修订，并且逐步实现基于海域使用类型的海域定级，在此基础上制定出更科学合理的海域使用金标准。

4.2 海域市场化出让要和严格的海域用途管制相结合

中国海域一级市场是绝对的垄断市场，垄断供应模式必然造成海域资源的绝对紧缺，招拍挂等市场化出让方式，将促使海域价格一步一步走高。但海域资源是人类生存发展的战略性物资和经济发展的重要资源，国家在出让海域使用权时不能一味追求“高价格”，而应本着公平优先、兼顾效率的原则，在地区之间、行业之间以及海域使用者行为主体之间科学合理的配置海域资源使用权。因此，国家海域管理部门应该实施严格的海域用途管制，海域市场化出让要严格执行海洋功能区划，严格控制改变海域自然属性的用海方式。

4.3 填海造地项目与毗邻土地捆绑出让

填海造地用海的海域使用权与土地使用权的衔接是推进海域市场化出让工作的难点：如果通过市场化方式取得海域使用权后，毗邻用地项目审批通不过，海域就无法使用；项目通过申请后，海域填成陆地，又产生补缴土地出让金问题，增加了开发成本。填海造地项目和毗邻土地捆绑出让能有效解决这一矛盾，海域管理部门与土地管理部门可以先按规定分别测算出海域使用金与土地出让金的底价和比例，再通过协商，最终合并确定出让底价，通过招拍挂等程序后，中标方可同时拍得海域使用权证与土地使用权证，其所缴纳的成交金额再按海域与土地的比例分成，分别上缴入库。

4.4 海域市场化出让方式暂时以招标、挂牌为主

目前，海域市场化出让的实践仍以养殖用海为主，在实际操作过程中，必须考虑到当地长期渔民的利益，而招标、拍卖、挂牌3种出让方式中，拍卖方式以“价高者得”为原则，不排除养殖业主为了保有养殖海域前期高额投资，不能准确地从自身经济利益出发竞价。如江苏省经过实践得出：1 hm2紫菜养殖海域的海域使用金应该不超过1.8万元，2005年连云港某宗紫菜养殖海域2.1万元/hm2的拍卖价格必然给养殖户带来超额负担。同时，拍卖方式受竞争强度的制约，而很多非渔业项目用海，尤其是填海造地用海，往往缺乏竞争，拍卖难以进行。因此，现阶段海域市场化出让方式应该以招标、挂牌为主，拍卖则还需要具体的机制设计来支撑，有待将来条件具备后再分步实施。

［1］ 扬威.“招拍挂”出让海域深得人心［N］.中国海洋报，2005－06－14.

［2］ 王佩杰.连云港首次拍卖海域使用权［N］.扬子晚报，2005－07－22.

科技部公益行业专项“海域使用权市场管理支撑技术与决策系统研究示范”（201105004）.