补上人大工作的“短板”

/潘利军 孔令泉

补上人大工作的“短板”

/潘利军 孔令泉

缺乏具体操作规范是制约重大事项决定权行使的一大要素。近年来，我省丽水、杭州等地人大，相继出台规定，明确了讨论、决定重大事项的适用对象、具体程序等内容，使常委会行使这一职权走上制度化轨道。

在当地人大的助推下，坐拥丰富景观资源的丽水步入旅游业发展快速路。卢朝升摄

“秀山丽水，养生福地”，2011年7月1日临近上午7点，一段“淘金遂昌、畲乡景宁、童话云和”的15秒丽水旅游形象宣传片与观众见面，向全国人民展示了丽水的秀美山川。

2009年1月召开的丽水市二届人大五次会议上，阙莉莉等11名代表联名提出的“关于促进我市旅游产业发展的议案”被主席团列为大会议案，交由市人大常委会办理。不到4个月后的“五一”前夕，市人大常委会审议通过关于促进丽水市旅游产业发展的决议。自此，发展旅游业成为全市上下共识，坐拥青山绿水的丽水步入了旅游业发展的快速道。

而这，只是丽水市人大常委会围绕对区域发展具有全局性、长远性的重大问题行使重大事项决定权的一个方面。

近年来，丽水市人大常委会先后作出瓯江流域综合治理、促进旅游产业发展等多个决议，并在这些探索实践的基础上，于2009年12月底酝酿出台了《丽水市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的暂行规定》。

人大工作的“短板”

立法权、监督权、选举任免权和重大事项决定权是人大的四项基本职权。不过，重大事项决定权一直被认为是人大工作的“短板”。

“实际工作中普遍存在‘重监督权，轻决定权’问题，重大事项决定权的行使仍是人大工作的一个薄弱环节。”丽水市人大常委会原主任焦光华分析，原因有三：

一是思想认识不到位。长期以来，人们对重大事项习惯于“党委决定→政府执行→人大监督”模式，许多人把人大仅仅看作是“一府两院”的监督机关，而不是权力机关。每遇重大事项，多采用党委决定、政府执行的习惯做法，规避了人大作为，从而使人大陷入被动地位。

“同时，人大本身也往往多有顾忌，认为在决定重大事项上太主动，会产生与党委‘争权’现象。因而对党委已经作出决策的重大问题，人大一般不会再作决定；对党委没有决策的重大问题，也很少决定。”焦光华说。

二是有关法律还不够完善。“地方组织法对地方人大及其常委会的决定权采取列举和概括的方式进行了规定，并且规定得过于原则，没有从法律上对重大事项决定权的概念与外延进行界定，缺乏操作性和规范性。”

三是行使重大事项决定权的质量不高。“由于常委会组成人员和机关工作人员数量不足，结构不合理，专业知识、议政能力有限，导致人大依法决定的重大事项，程序性的多，实质性的少，而且内容、质量方面都存在一定的问题，一些决议、决定缺乏可操作性，难以产生实际效果。”

2005年，杭州市实施的“一纵三横”道路综合整治工程被誉为“民心工程”，投资概算约3.5亿元，完成后市内四条主干道通行能力可提高30%。与道路改造工程同步实施的还有沿街两侧的建筑立面、城市家居、绿化等人居环境的改善，和道路沿线文化碎片的挖掘。

但这个上下叫好的工程却受到人大代表的质疑：“投资这么大的市政项目为什么不提交人代会审议决定？这里面是不是存在程序缺位问题？必要的法律程序是依法行政的保证，程序合法是政府行政合法性的前提，哪怕是好事也不能例外。”

类似事件也给人大和政府工作提出了新的课题：当政府的规划发生变化，如何保证法律程序到位？在人民代表大会闭会期间，人大常委会如何有效行使重大事项决定权？

“在常委会‘四权’中，决定权是处于基础性地位的最根本的权力，其他权力都是决定权的派生或延伸。规范行使决定权一直以来就是常委会工作的薄弱环节，明确和规范重大事项的范围、讨论决定的操作程序以及决议决定的落实措施，对重大事项决定权的行使作出规范，将有力保障和规范常委会行使重大事项决定权。”丽水市人大常委会副主任宋永平说。

“26票赞成，0票反对。通过。”2009年12月29日，丽水市二届人大常委会第三十四次会议审议通过《丽水市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的暂行规定》。

2010年10月，杭州市人大常委会也通过了《杭州市人民代表大会及其常委会讨论决定重大事项的规定》。

哪些可作为重大事项？

何为重大事项？法律没有明确规定，理论界也没有清晰定论，全国各地人大的做法也不尽一致。

在制定暂行规定的过程中，丽水市人大常委会对全市范围内行使讨论、决定重大事项现状进行了调研，发现全市人大常委会作出的决定还存在着“二多二少”现象，即批准性的例行公事的决议、决定多，特别是项目建设贷款决议多，实质性的有重要影响的决议、决定少；审议的事项多，决议、决定的事项少。

“常规性以外的决议决定只占20.8%，决定权的行使大量为程序性的格局仍未改变。”参与调研的丽水市人大常委会有关工作人员说。

为扭转这一局面，使决定权的行使更加注重针对经济发展、社会建设中与百姓生活相关的重大事项，丽水市人大常委会的暂行规定将重大事项分为3类：第一类是议而必决的，第二类是议而可决的，第三类是报告备案的事项；并一一进行了列举：

一是暂行规定明确，实施宪法、法律、法规和贯彻执行上级人民代表大会及其常委会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施，推进依法治市，加强社会主义民主法制建设的重要决策，决定授予或撤销地方的荣誉称号等10项重大事项应当提请丽水市人大常委会讨论，由市人大常委会作出决议、决定。

二是社会主义新农村建设的重要情况及重大涉农政策的贯彻实施情况，瓯江流域的污染防治规划的执行情况，确定和变更市树、市花等代表城市的标志物等17项，应当向丽水市人大常委会报告，听取意见和建议；必要时，市人大常委会可以作出决议、决定。

三是而行政区域的调整方案和行政区域名称变更、政府驻地的迁移，市人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并方案，以及同外国地方政府缔结友好关系等3项，应当征求市人大常委会意见后，再按照审批权限报请批准，并将批准情况报市人大常委会备案。

瓯江流域污染防治规划的执行情况被列为丽水市人大常委会“议而可决”的重大事项。卢朝升摄

“这样分类更加科学，包括议而必决的、议而可决的、报告备案的，清楚明晰。”组织参与了暂行规定制订全过程的丽水市人大常委会副秘书长卢朝升表示，“通过暂行规定的明确，今后行使重大事项决定权将更有底气，同时也将有力促进决策的科学化、民主化、制度化。”根据该暂行规定，丽水市人大常委会还于2010年10月27日表决通过了推进生态文明建设的决定。

虽然早在1996年杭州市就制定了《杭州市人大常委会决定重大事项规定》，但由于内容不够明确，将重大事项定义为带有根本性、全局性和长期性的工作，“定义不够精细、主观意识太浓”，加之执行不力、落实不到位，一些本应由人大决定的重大事项往往由其他部门直接行使。

为此，2010年10月杭州市人大常委会对重大事项作了重新界定，是指“本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、人口、环境和资源保护、社会保障、民政、民族等工作中，关系改革发展稳定大局和群众切身利益，须经人代会或常委会讨论、决定或备案的事项”。

根据该规定，今后，撤销市人民政府的不适当决定和命令，确定本市永久性节庆日，确定市树、市花、市标、市歌等，授予或者撤销杭州市荣誉市民等荣誉称号等14项重大事项，要提请人代会或者常务委员会审议，由人代会、常务委员会作出相应的决议、决定。

让决定权更具操作性

“在一个天气晴好的下午，明媚的阳光恣意挥洒在丽水市莲都区碧湖镇上赵村外的瓯江两岸。此时的江面上，偶有水鸟栖息，稍作停留后，又翩翩翻飞，去留随意，无人惊扰。”这是当地记者笔下如今的瓯江。

可在几年前，这里曾被数十家采砂场挖得千疮百孔，不仅见不着水鸟，一江秀水更是被搅成了浑浊不堪的黄水，秀美瓯江变成了一条满目疮痍的“千岛河”。

2006年初的丽水市二届人大一次会议上，廖永平等10位代表联名提出了“关于加强瓯江流域综合治理的议案”，充分表达了全市人民综合治理瓯江流域，实现人与自然和谐共处的共同意愿。

会后，以处理“关于加强瓯江流域综合治理的议案”为契机，丽水市人大常委会将瓯江流域的综合治理，列为新一届人大常委会的重要监督议题。丽水市人大常委会组织常委会组成人员和部分人大代表，足足花了两个月时间，分别赶赴市水利、环保、农业、林业等有关部门，以及辖区内的9个县（市、区），对丽水境内的瓯江流域治理进行了一次全面的摸底调研。

在充分调研和广泛听取人大代表、基层群众意见的基础上，2006年12月，丽水市人大常委会作出了《关于加强瓯江流域综合治理的决议》，要求加强河道采砂的治理和监督工作，坚决制止非法、无序采砂和破坏河道生态行为。

从报告、议案到人大专门委员会调研，再由人大常委会审议决定是否作为重大事项，这条被实践证明了的行之有效的经验，被吸纳到丽水市人大常委会讨论决定重大事项的暂行规定中。

暂行规定明确，提请市人大常委会讨论、决定的重大事项，应当以议案或者建议书、报告的形式提出；市人大常委会主任会议，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院，市人大常委会组成人员5人以上联名，可以依法向市人大常委会提出有关重大事项的议案或者建议书、报告。

议案或者建议书、报告应当包括以下主要内容：（一）关于该重大事项的基本情况；（二）与该重大事项有关的法律、法规、规章、政策依据；（三）该重大事项的决策方案及其可行性说明等资料。

同时，暂行规定对有关重大事项的议案或者建议书、报告的提请程序，重大事项不需要作出决议的怎么办，也做了明确规定。

杭州市人大出台的规定还特别指出，对应当报请人代会、常委会讨论、决定的重大事项不报告或者越权作出决定，以及对人代会、常委会作出决议、决定不执行，对提出的审议意见不研究处理的，人代会、常委会可依法提出询问、质询，组织特定问题调查，并根据具体情况依法撤销有关机关越权作出的决定，或依照法律、法规规定的其他方式实施监督。

“这就从制度层面上，增强了决定重大事项的刚性，确保决定权行使的经常化、程序化和规范化，确保人大作出的各项决议、决定真正落到实处。”组织参与了规定立法全过程的时任杭州市人大常委会副秘书长、研究室主任张勇说。

此外，杭州的规定还强调了过程透明。人代会、常委会审议的重大事项议案、报告，作出的决议、决定及审议意见书，市政府、市中级法院、市检察院执行决议、决定情况或者对审议意见研究处理情况的报告，要向市人大代表通报并按有关规定向社会公布。

“我们规定是5个工作日内向社会公布，包括全部上网。”杭州市人大常委会的有关工作人员说。