苏州重组的背后

张超

经过苏州的实践，其他城市在扩大规模和提升综合功能方面，将有更多的经验可借鉴，类似的发展路径可能在其他城市会不断重演。

苏州重组，中心城区一夜长大。

9月1日，苏州市人民政府举行新闻发布会。经国务院、江苏省政府批复同意，苏州市部分行政区划调整，撤销苏州市沧浪区、平江区、金阊区，设立苏州市姑苏区，以原沧浪区、平江区、金阊区的行政区域为姑苏区的行政区域；撤销县级吴江市，设立苏州市吴江区，以原吴江市行政区域为吴江区的行政区域。

通常来说，行政区划调整可以突破经济发展空间约束，整合区域资源促进优化升级、改变区域不平衡等作用，这也是我国一些城市进行行政区划调整的主要目的。本次苏州市部分行政区划调整也有上述目的，但不完全如此，还有其他更重要、更深层次的原因和目的。

中心城区“弱势说”

苏州中心城市带动力和辐射力不强的说法由来已久。

近十年，昆山作为苏州的一个县级市，由于紧邻上海而获得更多机会，很快超越了过去发展较好的张家港、常熟、吴江等县级市，表现出昆山受上海辐射作用越来越大而受苏州中心城区的影响越来越小的情形。相比之下，这使得苏州市政府觉得中心城市规模小是主要原因。

同时，距离苏州中心城区较远的张家港、常熟等县级市逐渐成长壮大，并且与苏州中心城区的联系也不是十分紧密，而距离苏州中心城区较近的吴江市则发展相对较缓，这也强化了其中心城市弱势的主观认识。

但实际上，提升中心城市带动力和辐射力，不应当是扩大城市规模和进行区划调整的主要理由。

从城市层级体系理论和统计经验来看，中心城市与外围城市之间规模在2倍关系时是相对稳定的状态。目前，上海与苏州、苏州中心城市与其周边县级市之间都没有低于2倍关系。苏州市政府认为2011年苏州中心城区GDP为4062亿元，与昆山市的2530亿元已经低于2倍关系，因而其影响力必然较弱。但实际上昆山市的2530亿元GDP并不是全部由昆山市中心城区所创造的，其中大部分由许多远离昆山市中心城区的百强镇创造。因而，苏州中心城区与昆山市中心城区的经济和人口规模仍远大于2倍关系。苏州中心城区与张家港、常熟等县级市的关系也同样如此。

从历史经验看，在以传统制造业和现代加工组装业兴起为主的苏南地区乃至浙江部分地区，中心城市与周边城镇之间的联系一直都比较弱。这些地区的发展都遵循着一个独特的路径，即并不是由大城市带动中小城镇来实现发展，而是大城市与中小城镇共同发展，甚至中小城市和乡镇能够依靠自身的努力独自实现率先发展。因而，中小城镇与大城市之间的联系不十分紧密，大城市对中小城镇的带动不明显，也就十分自然，规模之间的大小关系并不起到决定性作用。

行政区划调整仅仅是提升中心城市带动力和辐射力的前提条件，而不是主要手段。

一方面，此举能够形成新的区域增长点，对扩大中心城市规模有直接的帮助。并且，中心城区也有更多的空间来发展第三产业，为提升中心城市的综合服务功能和对外辐射力创造了更大的空间平台和条件。

辐射力必然来自中心城市与周边城市各微观行为主体之间的相互感应和相互需求。目前整个苏南经济都进入到转型升级阶段，对高新技术产业、智力资源和综合服务都存在巨大需求。因而，苏州中心城区必须进行差异化发展，通过培养中心城市的综合服务功能，通过更多的智力集聚、人才培养和新兴产业化外溢等，来形成对周边的带动和辐射。但2010年，苏州市第三产业增加值为3819亿元，占GDP比重仅为41%，与上海市的9834亿元相差很大，其占GDP比重已达57%。应当认识到，苏州市中心城区的辐射力不强不是规模不够，而是综合服务功能不全和功能不强。

一个中心城市要具有很强的带动力，能对周边地区产生很强的辐射效应，往往需要有完善而发达的服务体系，如公共交通设施、商贸物流网络、金融资本市场、高等教育、科学研究、医疗卫生、文化娱乐，有明显的人才要素、创新要素、产业资本的外溢趋势和能力，有良好的制度、政策、信息和交易环境等等。对苏州市来说，这些功能的完善和提升，需要在行政区划调整的基础上通过规划、政策、制度等手段加以推动。

以苏州市的科教和智力资源为例，尽管目前集聚了一批“千人计划”的优秀人才，但其中大多数人才在企业，对企业自身成长有巨大贡献作用，却很难对社会具有外溢作用，不能产生人才和智力资源的繁殖、倍增、加速积累等社会效果，也就很难对周边地区产生外溢和辐射作用。虽然目前苏州大学有一些理工科专业和优秀教师，并且也有少数“千人计划”的理工科人才进入苏州大学从事教育，但相对于庞大的苏州市产业规模及其人才需求和智力需求来说，仍然是杯水车薪。

在金融服务业方面，2011年苏州市年末金融机构本外币存贷款余额为2.87万亿，与毗邻的上海市9.54万亿相去甚远；苏州市全年股票、权证、基金成交额为1.46万亿，而上海证券交易所全年各类有价证券成交额为45.47万亿，上海期货交易所各品种总成交额为86.91万亿，中国金融期货交易所总成交额为43.77万亿，银行间货币和债券市场成交额为196.64万亿，苏州市在金融服务的规模和档次上相对落后很多。

焦灼的苏州

那么，苏州究竟为什么走出这步棋？

近30年来，苏州市经济一直保持了高速发展势头，GDP平均增速为14%，其中对经济地理空间占用较大的工业平均增速更高达23.5%。其结果之一就是苏州市区的经济密度越来越大，2010年达到每平方公里产出2.166亿元的GDP，高于无锡的1.817亿元，也远高于南京的0.956亿元、常州的1.164亿元和杭州的1.545亿元，因而苏州市区经济发展的空间约束也就更为明显。

另一方面，作为长三角地区发展最早、规模最大的工商业城市之一，苏州市传统工业和粗放工业的规模也较大，在高新技术产业和新兴产业快速成长的背景下，“腾笼换鸟”是苏州市在有限的经济地理空间约束下的必然选择，也是经济发展和升级过程中的内在要求。但是，这一战略的实施，一个很大后果是必然要在一定程度上影响经济高增长的维持，特别是苏州市还是一个外向型经济和出口大市，外贸出口规模与其GDP相当，2008年以来的国际市场低迷对其出口和经济增长造成很大冲击。因此，苏州市在“腾笼换鸟”和稳增长之间更加难以把握好平衡，或者说在有限的经济地理空间约束下很难做到二者的兼顾。

与此同时，近年来，苏州大力实施人才优先发展战略，人才政策不断完善，创业环境持续优化，吸引和集聚了一大批优秀人才到苏州创新创业。截至目前，苏州自主申报入选国家“千人计划”总数已达到81人，其中，创业类人才就有59名，占到全国总数的14%，全省总数的48%，加上异地申报入选“千人计划”的人才，目前在苏州创新创业的“千人计划”人才总数达154人。不流失一个人才，不怠慢一个创意，不延误一个发明，苏州市形成了以人才集聚加速产业集群、以产业集群助推创新发展、以人才结构优化引领和支撑产业转型升级的良性循环。而创新创业人才加速集聚，创新创业活动日趋活跃，直接推动了高新技术产业和新兴产业的快速成长，也带来了对产业地理的强烈需求和延伸。

“长大”的意义

“一夜长大”，对于苏州来说到底意味着什么？

区划调整后，苏州市区面积由原来的1718平方公里扩大至2910平方公里，几乎达到无锡、常州两市城区面积之和，这为产业和经济新增长点的出现提供了载体支持。同时，市区户籍人口占全市比重由38.2%提高至50.7%，市区生产总值占全市比重由37.9%提高至49%，这对做大中心城市规模和提高中心城市影响力，起到了立竿见影的效果。

另一方面，原来三个主城核心区平江、沧浪、金阊的地区生产总值合计仅占苏州市区的11%，把三个城区合并为一个行政区即姑苏区后，将有利于中心城区进行区域整体规划、空间资源优化配置和产业布局，促进优势产业发展升级和完善综合服务功能体系，使其成为高端服务经济集聚区、文旅融合发展创新区、历史文化保护示范区，成为文化、旅游、科教和商贸商务高地，成为对周边城区和县级市具有带动力和辐射效应的中心城区。

而从吴江并入的视角来看，这为苏州拓展产业地理空间，支持高新技术产业和新兴产业成长，实现经济平稳增长提供了条件。

吴江市作为苏州市的一个县级市，其市区距离苏州市主城区仅20分钟车程，现代交通基础设施十分发达，制造业基础雄厚且市场意识较强，自然地理和人文社会环境十分优良，这使得吴江市成为苏州市区智慧和创意外溢、高新技术产业和新兴产业延伸首选去处。

把吴江市调整为苏州市的一个行政区，可以进一步增强认同感，同时明显降低产业活动的交易成本。在苏州市区经济密度逐渐增高、创新要素不断集聚和新兴产业快速成长的背景下，这样的区划调整就显得十分合理和重要，把调整后的吴江区建设成为苏州市南部的一个现代化新城区、优势产业新板块、开放创新新高地、率先科学发展新亮点，也就有了逻辑依据和坚实基础。

当苏州市区不断集聚的创新要素能够顺利进入产业价值创造系统中、新兴产业有了新增的空间载体时，苏州市的经济增长就及时地新增了一股支持力量。同时，原来苏州市区的“腾笼换鸟”在速度和力度上就有更好的把握了，经济平稳增长也就有了更大的可信度和更多的实现保障。

放在长三角的坐标系中来看，长大的苏州又会产生什么样的效应呢？

首先，经过区划调整，未来苏州市中心城区的规模和影响力都会加快上升，但这一发展路径并不新鲜，实际上南京市在10年前就已经历过了。目前南京市主城区的工业比重已经很低，主要以第三产业为主。但是，与作为江苏省政治、经济和文化中心的南京相比，苏州在发展服务业的基础和支持方面还存在明显差距，在可预见的未来，苏州市的综合影响力仍会弱于南京，但在高端人才加速集聚的引领下，苏州中心城市将总体上呈现高新技术产业规模持续扩大和城市综合功能快速提升的发展态势。

对于同为苏南地区的无锡、常州和镇江三市来说，若要增强中心城市综合实力，一方面取决于自身要素、产业的积累和内在要求，另一方面，经过南京、苏州的实践，其他城市在扩大规模和提升综合功能方面将有更多的经验可借鉴，类似的发展路径可能在其他城市会不断重演。

其次，将吴江市作为市中心区后，由于重点发展高新技术产业和新兴产业，并且其本身也面临着土地资源紧张和产业结构升级的压力，因而大量承接来自上海等地的低附加值、粗放型产业的可能性很小。尽管苏州主城区和原吴江市在前些年先后受昆山、南通沿江等地崛起的影响，在承接产业转移和吸引投资方面有所减缓，但今后吴江区必然重点对接苏州中心城区智力外溢和高新技术产业的地理延伸，以及可能承接部分来自上海等地的高新技术产业领域的投资。因而，苏州市的区划调整和空间扩展对苏中、苏北和安徽部分地区吸引上海等地的低附加值、粗放型的加工制造业的产业转移和投资，不会有太大影响，但对吸引高新技术产业的投资可能会产生一定影响。

（作者单位：江苏省社会科学院经济研究所）