政策措施助推发展

□ 文/本刊记者 由然

2010年6月4日，我国首个获得联合国瓦斯利用CDM项目的企业-淮北矿业集团不断加大矿井瓦斯治理、开发利用力度，先后分别建成5000立方米和10000立方米储气罐各4座，把矿井高浓度瓦斯抽采到地面通过供气管道输送到家家户户。刘武修 东方IC/供图

我国2006年发布的《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十一五”规划》，是首次将煤层气列入发展规划。之后，我国相继出台了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》、《关于煤层气价格管理的通知》等多项政策规定，包括设计矿权、税收、补贴、定价、对外合作等诸多方面。应该说，“十一五”期间，在国家政策措施的扶持下，我国煤层气勘探开发取得了重大进展。

政策措施相继出台

在上世纪80年代煤层气产业起步的初期，国家并无实质性的鼓励政策或资金投入。直到2006年以后，陆续出台了一系列政策措施和规定，而且呈现扶持力度不断加大的趋向。

2006年我国首次制定的《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十一五”规划》，第一次将煤层气作为一个专项纳入发展规划，并着力加快推进。

同年6月，中央政府又下发了《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》，提出了强制性“先采气，后采煤”的措施。

随后，国家还推出了一揽子利于煤层气发展的优惠政策和措施，包括：财政按0.2元/立方米对煤层气开采企业进行补贴；煤层气发电上网给予0.25元/千瓦时的财政补贴；煤层气抽采企业将享受增值税先征后退政策；煤层气企业进口设备免征关税和进口环节增值税；政府每年提供30亿元国债资金用于煤矿安全技术改造项目，其中大部分资金用于煤矿煤层气治理等等。

后来，煤层气跟随天然气一块提价0.23元/立方米，这是对煤层气开发的强有力的支持。这些政策措施，对我国煤层气产业的发展起到了一定的促进作用。

优惠政策尚有差距

在一些业内人士看来，目前的优惠政策和促进措施还不足以推动煤层气产业健康快速发展。煤层气项目投资动辄上亿元，即便是中联公司也是靠这些年引进40多亿元的外资，来解决资金困境的。

国家在税收方面的补贴，远远不能弥补这方面的投入。截至“十一五”末，整个煤层气行业几乎全部处于亏损的状况。而据了解，从上世纪80年代初开始，美国政府先后投入了60多亿美元进行煤层气勘探开发活动，有力地促进了煤层气的快速发展。

业内人士认为，在中国现有体制下，如果国家投入不足或者没有一个进入商业开发的项目作为示范，很难吸引其它资金大量地、长期投入在煤层气勘探上。因此，在煤层气发展的现阶段，我国应该给予更优惠的政策，并投资扶持几个成功商业开发的项目作为示范，这样才能吸引其它资金进入煤层气领域，推动和扶持煤层气加快发展。

国家能源局局长刘铁男曾指出，目前煤层气的财政补贴标准已显得偏低。国家虽然颁布了一系列煤层气经济扶持政策，但与美国相比差距明显，因此，建议加大煤层气产业经济扶持力度，每开采和利用1立方米煤层气，财政补贴从目前的0.2元增至0.4元以上。国务院副总理张德江也曾对煤层气产业提出“加大改革扶持力度”的要求。

与美国在煤层气产业开发的初期相比，我国煤层气产业国家的投资支持力度明显不足。美国制定的《能源以外获利法》规定，税收返还和补贴额约占煤层气售价比51%—52%；直接投资方面，直接投入基础研究经费4亿美元，勘探开发资金60亿美元；定价方面，煤层气与常规天然气一样实行市场价格体制，生产最高补贴4.4美分/立方米，发电补贴2美元/度。而中国在先后出台的《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用”十一五”规划》和《关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》中规定，税收返还和补贴额约占煤层气售价比33%；直接投资方面，年投资2000万—3000万人民币；价格方面，煤层气价格由供需双方协商，国家不限价，生产补贴0.2元/立方米补贴，发电补贴0.25元/度。

由此可见，与美国政府对煤层气的扶持力度相比，中国还有进一步提高的空间。

扶持力度仍需加大

“煤层气产业亟需新的政策‘突破口’，来平息市场各类矛盾。”山西某能源公司负责人表示，“目前主要是政策不稳定。”“我们也都在等一个新政策的出台。”外资公司也认为，大家希望能加速煤层气的发展，但实际上国家的很多政策还没定下来”。从中不难看出，各方都对政策的扶持充满期待和企盼。

由于政策法规以及煤层气产业的国家配套措施还不够完善，煤层气企业自身没有足够的实力去开发煤层气，企业从自身的利益出发，不会去冒险涉足这种高风险的开发，这也是中国煤层气行业“十一五”目标没能实现的重要原因。

煤层气产业的发展有利于国家的能源战略，有利于环境保护，有利于社会安定和谐，其社会综合效益远远大于它的经济效益。单靠企业的投资研究难以解决我国煤层气产业化过程中遇到的诸多关键问题。所以煤层气产业的发展不仅需要国家在投资及市场准入、技术研究、发电上网、价格制定和基础管道设施建设等方面加大巨额投资，而且国家应该在财政税收上给予强有力的政策支持。

煤层气企业呼吁国家对煤层气的补贴从0.2元/立方米进一步提高到0.5元/立方米。车长波指出，煤层气产业要有生命力，就必须比天然气和煤炭两种资源价格更有优势，否则将无法带动企业的积极性。

国家应在力所能及的范围内，重点支持煤层气产业的发展。政府部门须进一步完善煤层气产业法规政策体系，应充分调动社会资源，组织协调，修订和制订行业规范、标准，规范企业生产经营活动，制定有利于煤层气产业发展的税费改革，有利于煤层气产业化发展的各种补贴措施，善于听取各方面意见，兼顾煤层气产业发展和地方经济发展的实际需要，加强有关政策的落实工作。

国家要从国家能源战略角度管理煤层气产业，加强煤层气法规建设，加大煤层气补贴措施。国家要从国家能源战略的角度大力发展煤层气产业，发展煤层气产业对我国节能减排指标的顺利实现，对我国能源结构的顺利转型都有积极的影响。要从煤层气产业的宏观上对煤层气产业的发展指导，要从宏观政策的角度对煤层气产业的发展提供保障支撑，要积极协调好煤炭企业和煤层气企业的关系。政府部门要从微观管理走向宏观管理。要从重审批走向重监管，真正抓好服务和监管，不与市场争权，不与煤层气企业争利，不搞地方保护，不搞行政配置，要按市场经济和科学规律办事，为煤层气产业发展营造良好的政策环境。

应该考虑煤炭企业以及煤层气企业的实际情况，充分保障其在创造社会效益的同时得到相应的经济利益。在这方面，可以结合我国在税收政策引导经济发展中的具体实践，有针对性地制定适合煤层气开发利用的税收优惠政策：一是利用所得税研发费用加计扣除、技术转让免税等手段推动煤层气勘探和开发的技术创新；二是利用投资抵免所得税、加速折旧、相关税收减免等手段，鼓励煤炭企业先采气、后采煤，促进煤层气传输管网建设；三是利用所得税费用加计扣除的手段倡导煤层气的优先和有效利用。

专家建议，“十二五”要实现煤层气新的发展目标，政府要进行体制机制创新，制定可操作的煤层气法规，出台有效经济扶持和激励政策，加强科技研发，形成煤层气市场价格体制和行业标准，为煤层气勘探开发注入新的生机和活力。