一体化 新格局——北京市政协围绕推进首都城乡一体化发

文/本刊报道组

一体化 新格局
——北京市政协围绕推进首都城乡一体化发

文/本刊报道组

北京市“十二五”规划中明确提出“两个率先”的具体目标，即率先形成创新驱动的发展格局、率先形成城乡经济社会发展一体化新格局，引领首都在更高水平上科学发展。

城乡一体化是经济社会领域全方位的改革，改革如同涉水，而目前的阶段已无法再“摸着石头过河”。面对这一新形势新任务，紧紧围绕中心、服务大局，善于从首都发展战略和人民关切的问题中选题立项的北京市政协，再一次紧跟发展动态，牢牢把握住了首都经济社会发展的脉搏，将围绕推进首都城乡一体化发展协商议政确定为今年一项全局性重点工作，组织政协委员、各民主党派成员和专家学者开展大规模联合调研，力求为已进入改革“深水区”的城乡一体化提供一些建议。

2012年虽然是十一届市政协的届末之年，但政协委员的履职热情丝毫没有减退，展现出了 “慎始而敬终”、“站好末班岗”的强烈责任感。大家汲取前4年“大兵团作战”的成功经验，联合行动，突出优势，深入开展调研。此次联合大调研由北京市政协7个专门委员会分别承担了农村集体经济发展、小城镇建设、土地节约集约利用、基本公共服务均等化、城乡宗教场所合理布局等对城乡统筹影响较大的9个子课题。在历时3个多月的时间里，共组织情况通报、实地考察、座谈研讨等活动90余次，1800多人次参与其中。

最终的常委会建议案即《关于深入推进城乡一体化发展若干问题的建议》是在各调研组分报告的基础上八易其稿，意见建议在反复酝酿中慎重提出。建议案旗帜鲜明地提出，推进城乡一体化，要彻底打破城乡二元结构体制性顽疾。面对这样庞大而复杂的改革，试图采取某项单一措施来清除城乡之间的樊篱是不现实的，因此建议案共归纳总结了5个方面24条建议。在具体意见建议的大量表述中，统筹、整合、均等、缩小差距等词语被反复提及，成为使用频率最高的字眼：统筹城乡规划建设，打造核心区功能疏解战略腹地；推进土地资源节约集约利用，整合城乡发展空间布局；完善强农惠农政策体系，努力缩小城乡差距；促进农民转移就业、整合城乡医疗保险制度，推进劳动就业和社会保障一体化；推进城乡基本公共服务均等化，使城乡居民共享优质服务资源。

城乡融合发展、协调发展

2007年中共十七大报告正式提出“城乡经济社会发展一体化”，随着“十一五”时期诸多相关制度设计的落实，城乡关系的实质拐点初步显现。而从“城市化”到“城乡一体化”提法的变化，绝非文字游戏，这是为了解决城市化、工业化过程中面临的一些深层次的问题。调研组在开展调研之初就明确了城乡一体化的核心理念和主要目标： 是在有城有乡、城乡并存、共同繁荣的条件下，缩小乃至消除城乡之间存在的多方面的差距。“‘城乡一体化’并不是‘城乡一样化’。当然，如果没有‘一样化’就谈不上‘一体化’，但如果城乡全部‘一样化’，实际上也就消灭了乡村。”曾作为领衔专家主持完成了北京市“十二五”城乡一体化发展规划的市政协委员、首都经济贸易大学教授张强多次撰写文章提出此观点。调研组成员对此高度赞同，“城乡一体化并不意味着以城市‘化’掉乡村，不是消灭乡村，尤其要警惕在城乡一体化旗号下城市新的扩张和对乡村新的剥夺”，“城乡一体化既不是单纯的城市化，也不是单方面的新农村建设，而是实现城乡相互融合发展、协调发展、均衡发展”。道理越辩越明，思路越辩越清，这些理念上的共识为调研最终提出切实可行的意见建议奠定了坚实的思想基础。

多年来，和全国一样，在传统二元结构和体制下，北京市城乡发展不均，而城市发展越快，城乡之间的落差就越明显。这就带来了两个突出问题，一是人口、资源、产业等过于集中于中心城区，城区承载能力面临巨大压力，人口膨胀、交通拥堵、环境污染等“大城市病”日益显现；二是郊区乡村发展滞后，基础设施、公共服务承载力不足，呈现明显的相对贫困现象，郊区乡村作为全市发展战略腹地作用也无法得到充分发挥。委员们通过深入调研，对当前北京市城乡一体化发展中存在的问题有了更为清晰的认识。

城乡一体化并非城乡“一样化”

面对“城市病”日益加重的城市和亟待发展的乡村，调研组提出，要坚持统筹规划建设，推动首都资源在城乡之间合理配置，搭建城市与郊区对接平台，切实推动城乡融合发展、协调发展。一方面，要加大城市核心区功能疏解力度，切实促进人口、资源、产业向郊区转移，这样既缓解中心城压力、逐步根治中心城的“城市病”，又以城带乡、带动郊区和乡村产业成长、人口集聚。另一方面，要大力提升郊区乡村总体发展水平，切实稳步推进新城、小城镇、新农村建设，积极发展现代都市农业和生态旅游业等符合郊区乡村特点的现代产业，努力实现郊区乡村加快发展、跨越发展。

实现城乡一体化发展，既要尊重市场规律，充分发挥市场在资源配置方面的积极作用，更要明确政府职责功能，充分发挥政府这只“看得见的手”的引导作用。张强委员指出，当前对政府来说，首先要进一步转变理念、提高认识，要彻底转变过去重工轻农、重城轻乡的发展理念，转变传统城乡二元结构的思维模式，切实从落实科学发展观的高度加大城乡发展统筹力度，并将城乡一体化程度纳入业绩考核体系；其次，要进一步改革和创新制度机制，比如土地、财税、户籍、产权、教育、医疗、就业、社会保障等制度，并从侧重于各项制度的单向突破，转到注重解决各项制度之间的配套与衔接，为城乡一体化发展提供可靠的制度保障；再次，要进一步加大对乡村的投入，推动重点投资、重点建设转向乡村，特别是加大在基础设施和社会事业方面的投入，通过倾斜性投入，为乡村加快发展提供有力支持。

土地要素在城乡间流动

城市产业需要在农村落地，但城乡二元结构使得城乡土地性质存在差异，如何破解土地这一资源要素流动的难题？建议案指出：要深化农村集体经济土地制度改革，稳步推进农村集体建设用地流转，加快建立城乡统一的建设用地市场，切实推进产业用地节约集约利用。

“农村产业用地的落地问题关乎农民的切身利益，一定要做好农村集体经济土地制度改革的基础性工作。”张强委员指出，要全面落实农村集体土地产权，做好农村宅基地使用权、房屋所有权、土地承包所有权、林权这“四权”的确权领证工作。他解释说，城乡之间存在着土地性质的差异，农村土地实行集体所有制，实现城市产业转移必然依托农民的建设用地和宅基地。“先期把‘四权’落实到户了，今后国家征地的时候农民凭产权证可获得合法补偿；有了房屋产权证，也可以像城里人一样搞出租，获得合法收益。”张强委员说，确权领证是一个基础性工作，根本目的是维护农民的财产权益，也为下一步土地要素的流动建立好基础。

城乡一体化进程中，受征地指标的限制，郊区农村承接产业转移、项目建设的用地需求不能完全依靠政府征地，需要通过改革的方式，培育农村土地产权交易市场。“推进土地流转，是建立健全农村集体建设用地市场的方式之一”，张强委员强调，流转分为出租、出让等很多种方式，在积极推进过程中，政府要介入管理。包括：要制定集体非农建设用地使用权流转管理办法；在严格执行土地利用总体规划和用途管制的前提下，明确农村非农集体用地使用权流转范围、程序和方式；积极加快土地交易平台建设，创新交易方式等。此外，建议案中还指出，要积极推进小城镇土地政策创新，对小城镇土地市场实行一个市场、两种产权的管理模式，对国有土地和集体土地的利用方式、供应数量、交易价格、交易结果进行统一管理。

“宅基地置换不是单纯为了解决农房散建、宅基地闲置等具体问题，而是实现土地资源向区位条件和产业基础好的地区转移。”谈到对农民宅基地集约化使用的建议，张强委员指出可积极探索土地置换的方式。另外，关于征地安置的补偿问题，委员们建议在尊重农民意愿和保障农民权益的前提下，采取实物安置补偿方式，在农民回迁安置房建设时留足农民产业发展用地，确保农民拥有稳定可靠的收入来源。

小城镇的节点作用

小城镇处在城乡交会点,既是城市梯次结构的基点,也是农村经济社会的中心,加快小城镇建设,不仅对于启动国内市场具有现实作用,更对内需长期持续扩张、经济结构优化调整、“三农”问题加快解决具有战略意义,也是推动我国经济社会科学发展的内在要求。

“一个完整的城市不能仅有大城市、特大城市，更需要有一些小城镇。有目的地引导一些农村人口向小城镇转移，也是中国城市化进程中的一个现实选择。”北京市政协委员、中国社会科学院农村发展研究所产业室副主任张军表示。

然而，小城镇建设绝不是盖几栋楼那么简单。委员调研的感受是：北京小城镇建设虽然起步较早，但发展速度和质量却不尽如人意。很多人只是将小城镇建设简单地当作解决农村发展问题来看待，对于聚集什么样的人，吸引什么样的产业都不够明确。

思想认识上的偏差直接导致了小城镇建设的硬件投入不足。2010年，42个重点镇镇区固定资产投资每平方公里仅为9400万元，镇域每平方公里只有305万元，远远低于近郊区发展较好的城镇投资水平。全市乡镇天然气使用普及率仅为40.5%，山区、半山区乡镇则仅为26.1%；小城镇道路、排水管线等基础设施的人均占有量也远低于城市近郊区。

小城镇的发展是城乡一体化中的重要组成部分。在北京建设世界城市的大背景下，如何有效发挥郊区小城镇在城乡一体化过程中的功能和作用，成为许多专家和学者竞相研究的重要问题。

把小城镇建设作为首都城乡一体化的重要节点

“小城镇建设离不开非农产业的发展，只有当人口能够在小城镇中找到工作，定居下来，小城镇才能发展。我觉得北京不可能把所有的产业都集中在大城市中，应该有目的地将一些企业引导到小城镇，有目的地将一些农村人口引向小城镇。这对于建立和谐的城乡关系，缓解大城市的城市病都是十分有意义的。”张军委员如是说。

建议案中亦指出，不能单纯地把小城镇建设看成一个简单的农村发展问题，而要将其作为首都城乡一体化的重要节点，作为疏解中心城市人口与功能、促进当地农民聚集就业的重大战略问题。各级政府要切实提高对小城镇建设重要性的认识，站在建设世界城市的高度，以首都功能定位、区县功能定位为指导，进一步明确北京市小城镇的功能和定位。

“拉美一些国家只重视大城市的发展，人们不愿意进入小城镇，因为他们在那里找不到就业机会，所以都进入了大城市，造成大城市的许多问题。相反，北京重视小城镇的发展，有意识地引导一些企业从城区向周边转移，来缓解城市化过程中出现的‘大城市病’，我认为我们的小城镇发展虽然问题还比较多，但前景却还是光明的。”张军委员说。

人人享有基本公共服务

基本公共服务均等化，是推进城乡一体化中的重点和难点，也是实现城乡一体化的根本途径和关键切入点。委员们指出首先要明确基本公共服务均等化的目标：是在确保所有社会成员不分城乡、不分地区都平等地享有教育、文化、公共卫生与基本医疗、社会保障等基本公共服务的权利，而非简单的平均化和无差异化。

调研组的成员们通过走访发现，乡镇在医院、学校、文化场所这些基础设施建设方面成绩显著，目前需加强的是软实力建设，尤其是教师、医护人员等人才队伍建设。对于硬件与软件不匹配的情况，委员们提出要用经济杠杆促进农村基本公共服务人才队伍建设。北京市政协委员、市卫生局巡视员邓小虹强调：“要想鼓励人们到郊区、到基层去工作，不能光提精神奉献，更重要的是要体现在他的收入上。”对于农村地区的文体服务人才需求，可通过租房、税收等优惠，吸引城区有兴趣、有能力、乐于奉献的人才在农村定居生活或志愿服务。

城乡基本公共服务的决策供给机制主要是“自上而下”型，有些村、镇甚至把公共服务形式化，基本公共服务的供给质量和内容与群众的需求不对接。建议案强调要让农民充分表达自身的需求和爱好，逐步建立农村公共服务的需求表达机制、重大决策评估机制，农村公共产品的供给决策程序由“自上而下”向“上下结合”转变。

在新城扩展和人口增加的形势下，宗教活动场所不合理的问题更加突出。为此，建议案提出深入贯彻落实党和国家宗教政策，推进城乡宗教活动场所合理布局。

委员们强调基本公共服务政府主导不等于政府包办。要在保证政府承担供给责任的前提下，积极探索将市场竞争机制和企业管理模式引入基本公共服务供给中，构建起政府与市场和社会相结合的社会化运行机制。

北京正处于城乡一体化建设关键时期，然而城乡医疗保险分轨运行，部门分块管理，各地制度设计五花八门，报付标准参差不齐，与城乡一体化目标渐行渐远。北京现实行城乡二元医疗保险制度，即城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。北京市政协委员、市残疾人联合会理事长吴文彦说：“两个制度在北京同时运行，造成了有一部分人重复享受两种制度的保护，违背了社会保障最基本公平原则。新农合实行的还是先看病后报销的体制，对于现金收入本来就比较低的农民来说，资金的周转压力比较大。”

通过这次调研委员们认为，应打造新型城乡居民医疗保险制度，打破户籍界限，做到城镇居民医保和新农合可衔接可转换。把两种制度的优势合在一起，实现城乡居民医保政策、管理、服务、核算、监管“五统一”。同时，要对因患大病致贫人员建立统一的资金互助政策，增大帮扶力度；强化基金管理，防范化解基金运行风险。