北京市保健食品形态发展研究

北京市保健品化妆品技术审评中心（100053）张凌霄 于春媛 刘东红

保健食品是既具有一般食品性状又具有特定保健功能，且介于一般食品与药品之间的一类特殊食品。随着国民素质不断提高，保健食品与健康的关系愈发受到人们的重视与青睐。保健食品作为国家食品药品监督管理局监管“三品一械（即：药品、化妆品、保健食品、医疗器械）”职能中的一项，也有着重要的地位。1995年《食品卫生法》的公布，首次确立了保健食品的法律地位。2009年7月1日《食品安全法》正式实施，更加明确了保健食品“是一种食品”。由此可见，保健食品的地位已愈发受到相关部门的重视。

保健食品的形态分为传统食品形态和非传统食品形态。传统食品形态包括饼干、饮料、糖、酸乳等；非传统食品形态分为硬胶囊、软胶囊、片剂、口服液等。在我国，保健食品形态目前的形势是非传统食品形态的占95%以上，传统食品形态的只占不足5%。从现行法律法规上也可以看出，在生产条件要求、功能评价方法、审评要点等多方面都存在着向药品看齐的情况。这些都与保健食品在《食品安全法》中的定位相违背，甚至给了人们一种“保健药”的错觉。用监管药品的理念管理保健食品符合我国目前的监管需要，但一味的追求高标准、高门槛，缺乏对本质的研究与拓展并不能提高保健食品的整体发展水平，还需要在更多方面不断完善。

本文通过对北京市已经批准的国产保健食品批准信息、生产企业许可信息进行调查研究，结合其他国家监管保健食品的经验，分析保健食品采用传统食品形态的优势，以期为国家食品药品监督管理局更加科学合理地引导保健食品市场提供依据，并为健全保健食品法律法规提供参考。

1 我国保健食品审批发展历程

我国对保健食品的监管工作起始于上世纪80年代，自1995年起开展了保健食品的注册审批工作，从2003年正式开始，保健食品的注册职能正式由卫生部移交到国家食品药品监督管理局，直到2005年国家食品药品监督管理局颁布《保健食品注册管理办法（试行）》，我国第一部有关保健食品注册的专有法规才正式出台。

在这几年里，保健食品的定义也经历了不断演变的过程：1996年卫生部公布的《保健食品管理办法》中将保健食品定义为：“表明具有特定保健功能的食品。即适宜于特定人群食用，具有调节功能，不以治疗疾病为目的的食品”。国家技术监督局1997年发布的《保健（功能）食品通用标准》（GBl6740.1997）对保健食品的定义为：“保健（功能）食品，是食品的一个种类，具有一般食品共性，调节人体的机能，适于特定人群食用，但不以治疗疾病为目的”。国家食品药品监督管理局于2005年4月30日发布，自2005年7月1日起施行的《保健食品注册管理办法（试行）》中规定：“本办法所称保健食品，是指声称具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品。即适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。”

2 北京市现有保健食品形态分布状况

截止到2011年，北京市已获批准的国产保健食品品种共有661种，其中，卫生部批准的国产保健食品品种有206个，国家食品药品监督管理局（SFDA）批准的国产保健食品品种有455个。

通过对已批准的661种国产保健食品调查分析显示，其中以非传统食品形态出现的保健食品有652种，以传统食品形态出现的保健食品有9种[2]。非传统食品形态的保健食品中，以硬胶囊、片剂和软胶囊应用得最为广泛，分别占所有品种的29.6%、25.4%和14.8%。其中，软胶囊是近年增长最快的剂型，颗粒剂、粉剂和口服液等剂型的申报量在逐年减少。从这几种剂型自身性质分析，其原因可能包括：①硬胶囊、片剂、软胶囊这三种剂型都具有准确定量、长时间保质、外观美观等特点，更符合保健食品定量食用、质量稳定的要求；②颗粒剂生产工艺简单，但需要注重溶解度和充分调整好口感，否则很难被消费者接受；③口服液的加工工艺较复杂，且存在运输不便等特点，在上世纪90年代风靡一时后，在近几年，此剂型的新产品申报量已明显减少[2][3]。传统食品形态的保健食品大部分是饮料形态（6种），此外，还有糖（1种）、饼干（1种）和乳酸（1种）形态的品种。

附图1 我国非传统形态保健食品所占比例

附图2 北京市持证保健食品生产企业生产线分布情况

在我国，保健食品既允许以非传统食品形态出现，也允许以传统食品形态出现。而参加此次调查的产品中，只有1.3%是以传统食品形态出现的，而其余98.7%的保健食品从形态上来看更接近于药品。这种现象反映出：①我国保健食品在研发或产业化过程中可能存在技术瓶颈问题，难以用食品作为载体，也为不法分子对保健食品非法加药、虚假宣传、夸大功效以及恶意混淆保健食品与药品的行为提供了条件；②在保健食品审评审批过程中可能存在政策或标准偏向，使得通过审批的保健食品以非传统食品形态居多，而传统食品形态的保健食品相对更难通过审批[4]。

3 北京市保健食品生产企业生产许可情况

截止2011年12 月31日，北京市持有《食品卫生许可证》的保健食品生产企业（有效证件）共有345家，按年度统计见附表。

345家生产企业中持有《保健食品批准证书》的283家，具备生产能力的64家，不具备生产能力而是以委托生产形式生产的219家[3]。具备生产能力的生产企业共112家，拥有各类生产线总计206条，经初步统计，其中，口服固体生产线（片剂、颗粒剂、硬胶囊剂）87家，软胶囊剂生产线21家，口服液生产线23家，粉剂（散剂）生产线30家，茶剂生产线22家，丸剂生产线6家，保健饮料类（250mL以上）生产线4家，蜂产品类（蜂王浆）生产线6家，膏剂生产线2家，酒剂型生产线2家，糖果剂型、酸牛乳剂、益生菌固体饮料各1家（见附图2）。

保健食品生产卫生许可管理依据的是《保健食品管理办法》、《北京市保健食品卫生许可证管理办法》和《保健食品良好生产规范》，其中，在《保健食品良好生产规范》中，对不同剂型的生产线制定了不同的审核标准，其中包括硬胶囊、片剂、口服液等，但对于传统食品形态的生产线制定的审核标准很少，这也直接导致了进行申报传统形态的保健食品生产许可证的企业日趋减少。

4 保健食品形态发展的趋势

世界上各个国家在管理保健食品上都会根据本国的具体情况而有所不同。中国、日本等亚洲国家及法国等欧洲国家与美国相比，具有悠久的饮食文化历史，因此，在拥有传统饮食文化的基础上，进一步发展保健食品的土壤和条件。而美国正因为缺乏这一基础条件，因此而更多地采用胶囊、片剂等药品剂型。

胶囊、冲剂等药品剂型的保健食品开发生产门槛较低。试想将中草药打碎磨粉便能生产出商品，而要以中草药原料生产一款食品形态的保健食品（要有色、香、味等要素）就有很大的难度[5]。日本的特定保健用食品几乎都是传统食品形态的商品。所以日本的准入门槛很高，市场监管也较规范。

信息技术的发展和互联网的应用与普及，正在深刻影响和潜移默化地改变着每个人的生活和观念，互联网为人们构筑起了一种全新的生活和生存方式。据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的报告显示，截至2011年底，中国网民规模已突破5亿，其中青少年已占据了半数。正如中国青年网执行总编蔺红玉说：“如今的互联网，已经成了青少年的器官，成为他们生命中不可或缺的一部分……”

形态选择的原则主要根据下三点：①适宜人群的特点；②原辅料的理化性质；③原辅料的量和剂型的固有容量。每一种保健食品形态的确定都应该基于以上三点的研究，而目前非传统食品形态的保健产品拥有相对数量很大，传统食品形式的保健产品所占比例却较小。尽管这从一个侧面说明，胶囊、片剂、口服液等剂型在食用方便、可掩盖不适气味等方面存在优势，同时也是因为许多保健食品生产企业原为药品生产企业，在胶囊、片剂、口服液的生产上具有人员、设备和经验的优势，比开发新剂型产品更能降低成本。但是，保健食品采用传统食品形态也存在其相应的优势，主要包括以下几方面。

附表 2006～2011年保健食品生产企业持证情况

4.1 从广义角度来看，食品一般都多少具有一些营养和/或功能性作用。因此自古以来就有药食同源的思想和大量的实践。随着科学技术的不断发展，通过科学试验的方法来评价和认证某种食品的功能是合理、公平和必要的措施。而这一评价工作却是当今有关食品健康声称制度的基础。

4.2 声称具有保健功能的食品应该是食品中被审评后确认具有某种特定功能的食品。因此，保健食品应该是具有传统食品形态的食品（特别是从法律定义来判断）。这样的形态不仅能与药品剂型进行明确的区别，而且更重要的是具有以下几点作用。

4.2.1 具有传统食品形态的保健食品能够取代普通食品在日常饮食生活中被食用，使消费者在保持膳食平衡的基础上，能获得调整机体功能、维持健康的保健作用。

4.2.2 传统食品形态的保健食品因其食用量有限，如饮料、面食和豆浆等等，一般是每天的食用量都不会超过平时的习惯和量（因为受到胃肠道的容纳、消化吸收和食欲等人体机能性的限制）。但以药品剂型形式出现的保健食品，如果过度地期待其保健功能，则会很容易造成过食的情况（胶囊和片剂一次能够大量服用）。但是，我们也并不能完全否定胶囊、片剂等剂型用于保健食品，因此，建议将维生素、矿物质补充剂，另设立营养素补充剂分类以区别膳食形态的保健食品。

4.3 用传统食品形态的保健食品来替代普通食品较服用胶囊、片剂等剂型的保健食品更经济和自然。食品形态的保健食品更多地被食用于三餐或零食之中，因此，其消费支出往往低于胶囊、片剂类等剂型的保健食品。中国绝大多数的国民还没有经济能力去消费胶囊、片剂等剂型类的保健食品来维持健康[2]。但中国国民的健康问题已经受到了社会和个人相当多的关注。这种关注包括随着生活水平的不断提高所致的多食和过食各类营养成分，以及因生活水平低下所致的营养不良。而日本制定的“食育基本法”，通过学校和社会的膳食教育来改善国民的健康水平，完善社会医疗保险制度。同时减少欧美饮食对青少年的影响，继承和发展传统饮食文化。

4.4 胶囊、片剂等剂型的保健食品的食用者往往是老年人或亚健康人、带病患者，而这些人群同时服用药品的可能性也比较大。保健食品与药品同时服用往往会产生相互作用和交叉反应，特别是影响药物的吸收和药代动力学。而传统食品形态的保健食品与药品剂型的保健食品相比，其与药品同时服用的可能性比较低。

5 讨论

传统食品形态和非传统食品形态作为保健食品两种不同的外观形式，都有其存在的意义，合理引导传统食品形态保健食品的发展，既能弘扬我国悠久的文化历史，又可以提高生产企业的研发积极性，从而提升保健食品行业整体科技化水平。结合我国目前的监管方式，笔者建议，可以采用以下几项措施促进传统食品形态保健食品的发展。

5.1 建议保健食品审评机构应从食品形态学的角度出发，制定审评“双轨制”，即根据不同的形态、食用方式制定两种审评方式。

5.1.1 偏向传统食品形态及食用方式的保健食品，采用食品类试验方法及评价标准。

5.1.2 偏向非传统食品形态的保健食品，依据药品类试验方法及评价标准。

5.2 建议在保健食品生产企业的许可管理上，丰富传统食品形态的工艺标准，让申请这类生产许可的企业能够有法可依。

5.3 由于传统食品形态在味道、亲和度上更胜一筹，更接近食品的属性，因此，可以通过适当的政策倾斜，鼓励申请人申报普通食品形态的保健食品，对于增加普通食品形态产品比例、丰富保健食品形式、改变保健食品“有益没有味”的传统形象将产生一定的积极作用。

综上所述，保健食品作为国家食品药品监督管理局的职能中的一项有着重要地位，随着国民素质的不断提高，保健食品与健康的关系也愈加受到人民的重视，因此，作为保健食品的监管部门，针对当前保健食品的现状，更应该在保证安全的前提下，加强审批与监管，并适当地正确引导保健食品行业向着更加健康、科学的方向发展。与此同时，结合相关的调查研究信息，及其他国家监管保健食品的经验，分析我国的保健食品采用传统食品形态的优势，为保健食品行业的发展提供合理化建议，以促进保健食品行业更加健康、稳定的发展。