唐山市社会化养老面临的困境与对策分析

■李文利 姚淑芹 王 郁

人口老龄化与老年人口问题是当前中国必须面对的重大社会问题之一。对于唐山来说，和全国其他城市一样，由于计划生育的成功推行和改革开放以来经济的飞速发展与广泛的社会变迁，使得唐山老龄人口迅速增加，截至2010年底，唐山市60岁以上的老年人约117.5万人，占全市总人口的比重为16%，比1990年增加了6.17个百分点。其中65岁以上的老人为76.6万人，占总人口的10.44%，比1990年增加了5.26个百分点。 (通常按国际标准，衡量一个国家或地区是否进入老龄化社会，主要看60岁以上老人是否超过总人口的10%，65岁以上老人占总人口比例是否达到7%。)这些数据表明唐山市早在90年代中期就已经开始步入老龄社会，近几年人口老龄化速度更是明显加快，且呈现出高龄化和空巢化的趋势，养老需求迅速增长，而目前我市的社会化养老已远远不能满足快速增长的老龄人口的需求，这与建设科学发展示范区、把唐山建成人民群众的幸福之都的要求不相符。因此，进一步加快唐山养老基础设施建设，加快发展社会化养老服务和养老保障体系建设，已成当务之急。

唐山市社会化养老面临的困境

（一）城镇养老资源供给有限，老年人的合理需求得不到满足的情况依然存在

1.城镇养老服务机构存在供不应求和供给相对过剩的矛盾

从我们所掌握的资料看，各县区养老机构由于新建、扩建后，其数量和规模基本能得到满足，而市区的养老机构数量缺口很大，远远不能满足需求。资料显示，2010年底唐山市共有社会福利养老机构73所，床位0.79万张；农村敬老院76所，“三院合一”综合院19所，共拥有养老床位1.68万张，总床位共2.47万张，床位总数占60岁以上老人数的2.0%，离5%的国际标准相差甚远。另一方面，唐山市城镇养老设施大部分是震后逐年兴建的，当时没有纳入城市规划，多是采取见缝插针、因陋就简的办法建造的，规模相对较小，在房屋质量、设施水平、活动场地等方面也都存在很大的不足。如目前发展比较好的路南区福寿公寓，房屋设施都是多人间，一间不到十平方米的住室要住两到四位老人，没有一对夫妻合住的单间。

在养老服务供给不足的同时，又表现为供给相对过剩，有些养老机构设施落后，生活缺乏情趣；有些又过于奢华，收费过高，致使许多老年人望而却步。结果是本来为数不多的养老机构利用率不高，远低于发达国家老人进福利院5～7%的社会供养比例。

2.从事老年服务的专业人员不足

对老年人而言，除了基本的物质需要外，还需要多种生活照料和服务。目前，无论是养老机构的运作，还是社区定时、定人、定内容的上门服务都需要相对数量的专职服务人员和社会工作者，但由于养老行业的社会地位和经济收入都不高，对就业人群不具有吸引力，所以尽管需求很大，但仍很难吸引大量人员尤其是专业人员的进入。

（二）农村养老、医疗缺乏关注度和必要的保障

长期以来,人们关注较多的是城市人口的养老问题,而对较为贫困的广大农民的养老问题却关注甚少。目前，我市农村社会养老保险制度刚刚起步，农村新型医疗保险制度也还处于试点阶段，因此造成了农村养老和医疗都缺乏必要的保障，农村老年社区服务更是较为缺乏，离福利型的老年社会服务差距依然很大。

（三）公共财政和社会养老资金的承载力明显不足

1.政府对养老机构和养老服务设施的投入明显不足

在我国经济飞速发展的今天，资金的稀缺性在各行各业都表现的十分明显，在养老事业的发展中也不例外。由于过去对养老事业的迫切性没有足够的认识，最主要的是它不能带来立竿见影的政治好处，所以养老事业一直是处于经济社会边缘化的状态。2010年，唐山市全社会固定资产投资2500亿元，其中社会养老服务机构的投资总额为2.3亿元，占比仅为0.09%。

2.民间资本进入养老市场不快

长期以来，唐山市的养老机构和社区服务事业一直是救济性的，其资金主要来源是国家拨款、集体统筹，2010年，唐山市社会养老服务机构的投资总额为2.3亿元，其中国家拨款、集体统筹约占总投资额的79%，只有21%是由个人或其他民间资本提供的。当然，养老服务作为一项福利事业，政府投入是义不容辞的，但光靠政府的有限投入肯定也是远远不够的。虽然唐山市近几年也出台相关政策鼓励民间资本进入福利事业，但其扶持政策还不够具体、不够完善、不成体系，而且由于宣传不到位，广大居民对优惠政策理解不深、对养老市场了解不透、对养老福利事业关注不够，同时由于从事养老服务业利润空间较小，民间资本进入福利事业，特别是进入社会化养老这一事业的速度迟缓。

（四）养老事业体制机制不顺，老年工作尚未形成合力

一是老龄机构设置相对较弱，工作体制不顺畅；二是领导重视程度不够，协调落实力度不强；三是部门职能尚未根本理顺，职能交叉和职能缺位的现象明显存在；四是社会舆论宣传引导不够，尊老、敬老、爱老的意识不强。

走出社会化养老困境的建议

（一）完善养老政策，建立高效灵活的城镇养老管理体制和机制

1.养老保障体系建设

第一，社会劳动保障等部门应针对唐山市社保覆盖面问题，逐步完善社会保障扩面工作机制，参加基本养老、基本医疗保险的人数均要比上年同期有较大增加，失业保险、工伤保险、生育保险参保人数有不同程度上升，进一步完善社保体系。

第二，针对两种人群提高社保水平。一是提高市区企业退休 （退职）基本养老金水平。唐山市目前已经出台相应政策解决这一问题。2010年，我市企业退休人员基本养老金人均约为1407元/月左右。继续增加退休人员门诊统筹机构，扩大退休人员就医选择权。二是对农转非人员同样放开政策给予补贴，将市区所有劳动年龄段内的征地农转非人员全部纳入保障范围，进一步完善农转非人员多层次社保政策。

第三，针对三种群体出台救济举措。一是基本建立四级帮扶救助组织网络。即在各县 （市）、区建立帮扶救助服务中心，社区成立帮扶救助服务站，乡镇 （街道）建立帮扶救助站（所）。二是降低退休人员困难互助救济的申请标准。三是完善残疾人基本生活保障政策，进一步明确残疾人基本生活保障措施，凡符合条件的贫困残疾人家庭全部纳入最低生活保障范围，同时对市区内生活不能自理及常年卧床不起的困难残疾人，给予每人每年相应的补助。

2.养老服务体系建设

一是完善养老服务及相关配套政策。政府在适当投入的同时，通过一系列优惠政策调动社会各界的积极性，积极探索“公办民营”、“民办公助”等服务机构的经营管理模式，共同参与兴办养老社会化服务事业，同时，要通过把养老设施列入新建小区规划设计公建配套范畴、对国有的空置房进行统筹调拨、整合老小区周边资源等途径，让一些有办养老机构愿望者能够租得起，用得起，降低养老机构建设费用。

二是在养老机构和服务管理上推行评估体系，建立质量标准，实行评估审核，奖励符合质量标准的机构，监督不符合质量标准的机构改进工作，对最终不能达到质量标准的机构和服务取消资格或吊销执照。

三是在管理人员的培训上，政府一方面应督促和鼓励教育部门尽快开展老年专业教育和专业资格培训项目，一方面推行一些切实可行的激励和约束机制及方法，促使社会养老服务的从业人员参加培训、加强学习。

当然，政策的制定不是一成不变的。特别是在改革过程中，政府应该对政策不断的检查，不适应发展方向和趋势的应及时和适当的调整。民政部门作为主管部门，还应协调政府其他相关部门的关系，沟通信息，减少不必要的办事环节，切实保证有关各项养老机构政策的落实。最终实现宏观调控。

（二）构筑居家养老服务网络，实现养老服务的社会化、专业化和人性化

1.构筑市、街道、社区三级居家养老服务网络

在初始阶段，主要由政府负责对市、区、街道三级居家养老服务网络的组织和管理工作，但从长远看，政府的职能应该是宏观指导，而不是直接参与管理，管理的职能应由社会中介机构负责，服务的职能应该由专业化的服务机构实行市场化运作。具体而言，居家养老服务体系应有领导层、管理层和服务层三个层面构成，市、区和街道民政部门是居家养老服务工作的领导机构，处在第一层面，主要负责制定政策和宏观监控；市、区和街道的居家养老服务中心应该是居家养老服务的中介机构，处在第二层面，主要负责居家养老服务工作的组织、协调和服务人员的培训和考核等管理工作；市、区和街道的各级养老机构、日托站，各街道、居委会的敬老院、护理院、特护病房等提供老年服务业和护理业机构为第三层面，主要解决居家养老的各类服务需求，建立服务员队伍。

2.坚持“以人为本”的思想

在对唐山市养老公寓等机构的调查中，有些老人反映在公寓内没有自己的私人空间，管理人员没有经过老年人准许随便出入自己的房间。唐山市老年公寓等养老机构应逐步改变原有的管理观念，视老人为服务对象，提供优质人性化的服务，让老年人获得方便服务的同时体现“家”的感觉。应根据不同老人的需求，制定护理服务个案，有针对性提供服务，满足老人的需求。在服务过程中，主要做到“四个尊重” （即：尊重老人的人格、尊重老人的性格、尊重老人的生活习惯、尊重老人的需求），具备“三心”（即爱心、细心、耐心）。

3.加强养老服务网络信息平台的建设

为提高社区居家养老服务质量和服务效率，应将信息化手段引入到养老服务中来，建立多家专门针对老年人的养老服务中介组织，如养老信息服务平台，将社会福利机构、社区卫生服务中心、社区日间老年康乐中心、互动式异地养老服务中心等养老服务资源整合成为养老服务网，为老人提供全方位、全天候的养老服务。

（三）转变政府职能，理顺管理渠道，提高服务能力

在解决养老金发放、养老保障等基本问题的同时，要进一步强化宏观管理职能，逐步建立政府宏观管理、社会力量主办、福利机构实体化运作的管理体制和运行机制。

政府宏观管理，就是政府通过转变职能，尽可能地减少直接兴办、直接管理社会福利机构，不再对社会福利机构的日常运营活动进行干预，把主要精力用到制定有关社会福利的政策、法规和规章上来，用到制定规划、依法审批、监督检查上来，用到总结、推广先进经验上来，做好服务工作，解决实际问题，营造使各类社会福利机构蓬勃发展的大环境。社会力量主办，就是政府通过倡导、组织、支持和必要的资助，动员、引导和帮助集体、村 （居）自治组织、社会团体、企事业单位、个人和外资，以多种形式捐助或兴办社会福利事业，充分发挥社会中介组织在筹集社会资金、组织社会资源、提高服务质量、完善服务项目、规范服务行为等方面的积极作用，使社会力量成为承办社会福利事业的主体。福利机构自主经营，就是各类社会福利机构都实行实体化管理，建立市场化运行机制，真正成为自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的独立的法人实体。

（四）充分发挥行业协会的职能作用

推进养老服务社会化，需要支持社会福利中介组织的发展，由其来构建服务对象与服务人员的对接平台。支持养老服务中介组织，有两重意思，一是把中介机构“扶”起来。面对社会化养老这一巨大的市场蛋糕，我们要创造条件，为养老服务从业人员提供培训，不断提高他们的服务意识和服务技能，使从业人员队伍更职业化、专业化、规范化。街道或社区要选择一些诚信度高、服务质量好的中介机构作为政府购买服务的定点中介组织，进行重点培植，实行品牌化经营。二是把中介机构“管”起来。要建立质量标准，实行评估审核，奖励符合质量标准的中介机构，监督不符合质量标准的中介机构的工作改进，促使其向规范化、制度化和健康有序的方向发展。街道养老服务中心或社区服务站要放大定点中介组织的示范效应，通过考评约束、政策激励等手段加强对属地服务中介机构的管理，从而逐步做到养老服务收费标准统一化、服务要求具体化。