美国威斯康星州麦迪逊市的住房保障体系

0 引言

住房作为一种居住工具，是现代社会人们生活的基本物质要素。同时也可以作为投资和经济的引擎，也是邻里和社区的基本组成肌理部分。因此，保障房的合理、科学建造有助于居民的安居乐业、有利于经济的不过热化，也有利于和谐社区的建设。

这几年，在城市化大力推进的过程中，我国的住房市场一片繁荣，但也伴随着种种问题的产生，特别是日益上涨的房价使得一部分人群住不起房，社会贫富分化矛盾也日益显现。笔者利用在美国威斯康星州麦迪逊市学习的机会，结合相关案例及其在保障性住房建设方面的做法，以供各方参考。

1 麦迪逊市概况

1.1 城市概况

麦迪逊市是美国威斯康星州的首府城市，往东120公里是密尔沃基，往东南200公里是芝加哥。根据美国人口统计局资料，麦迪逊都会区面积219.3平方公里，其中177.9平方公里是陆地，41.5平方公里（18.91%）是水域，总人口约22.8万（2009年）。该城市卫生保健业、生物技术产业和广告业发达，有威斯康星-麦迪逊大学。

1.1.1 城市经济发展状况

据麦迪逊市政府公开发布的2009年度综合经济报告显示，至2009年底，麦迪逊市政府总资产为18.3亿美元。2009年麦迪逊市财政总收入为4.17亿美元（比上年增长5个百分点），其中各类服务性税费为1.14亿美元（比上年略有增长）、各类捐赠补贴0.78亿美元（比上年略有降低）、各类投资性收益0.07亿美元（比上年略有降低）、地产税1.74亿（比上年略有增长）。包括社会管理、公共安全、计划和发展等在内的财政总支出为4.07亿美元[1]。

1.1.2 人口结构及收入水平

麦迪逊市22.8万总人口中，18%为18岁以下的未成年人，54%为18-44岁的青年人，19%为45-64岁之间的中年人，9%为65岁以上的老年人。约有15%的人口处于贫困线下，其收入为城市家庭平均收入[2]（表1）的80%以下。

由于美国各州居民享受福利情况较均衡，因此人口的分布也相对均匀。麦迪逊市依托大学，以现代服务业和高科技产业为主，因此人口总体文化素质高，城市自然环境良好，居民享有较高的物质生活水平。由于外来移民人口经济实力强，住房保障主要针对本地区人口中的特殊人群（老、残、无家可归者）以及城市中、低收入人群。

表1 城市家庭年平均收入

表2 申请公共住宅的收入上限为城市平均收入的80%以下

表3 申请户型及等候时间

表4 申请住宅选择券的收入上限为城市平均收入的50%以下

1.2 政府住房保障工作概况

美国有联邦住房与城市发展部（HUD），从中央到地方设立一套专门的机构，来专职负责住房保障政策的制定、协调以及指导和监督各地落实。

麦迪逊市政府下设社区事务发展局（Community development authority），住房办（Housing department)为该局下设的一个机构，主要负责城市居住部分，包括房屋质量、旧城改建、保障住房资格审核等。其保障性住房针对不同的人群分为公共住宅（廉租屋）、住宅选择券（货币补贴）、可负担住房（限价房）等。

1.2.1 公共住宅（public housing）[3]

麦迪逊市政府社区事务发展局共有850套左右的公共住宅用于运作，有一般公寓、复式公寓、联体住宅以及独立住宅等，主要申请对象为麦迪逊市民中合格的低收入家庭，老年人以及残障人士。

申请公共住宅需要满足的条件包括：年家庭总收入是否符合条件（表2）、老年人和残障人士、美国公民或合格的移民身份者。如果在过去的2年内没有合格的身份资格或拥有地主参考信息或有犯罪纪录者将得不到申请资格。被拒的原因还会包括：不够充分的信息，不良的地主参考信息，有被公共住宅驱逐过的历史或在第8项目住宅中被驱逐过，其他消极行为如好吃懒做，吸毒，扰乱社会秩序或者自身有一定量的钱财而申请公共住宅的等。

租金基于家庭预期年收入总值，租户支付收入的30%，剩余部分由政府出资。

申请公共住宅者需到社区发展局（CDA）办公室领申请表，或通过电子邮件咨询、申请（表3）。

1.2.2 住房选择券(housing choice voucher)[4]

第8项目组是负责为低收入家庭提供安全、卫生的住房租赁辅助。参与者可以利用政府发放的住房选择券在麦迪逊市范围内租用私人住宅，在麦迪逊以外区域则要向戴恩县（Dane county）住房部申请。第8项目组由州政府通过住房和城市发展部资助建立，并由社区事务发展局的住房保障办来具体操作和管理。

申请住房选择券的条件：美国公民或合法身份的非美国公民，家庭成员有2人或以上且户主年满18岁以上，62岁以上的单人家庭或被诊断为残障的人士，符合条件的家庭年总收入（表4）。

房租为30%-40%的家庭调节后月收入，支付标准取决于公寓卧室大小。

1.2.3 可负担住房（affordable house）[5]

为了实现美国梦，美国政府以各种法律的形式帮助低收入市民实现住房私有化。在麦迪逊市的整体规划中就制定了可负担住房的建设计划、相关政策以及实施建议，在如何增加可负担住房量方面，整体规划提出包括调整公共发展目标以影响房价、提高土地使用效率、以多种模式（包括土地再开发、改建、混合使用建筑等）增加可负担住房的拥有量、政府经济援助（可支付住房信托基金、税收增额融资制度等）、引入社会资本、长期的土地储备等相关政策。

市政府制定年度计划，确定符合条件的人群，售价一般根据成本，按市场售价的70%左右计。

2 麦迪逊市保障房建设案例

麦迪逊市的保障房分配按照住房需求人群分为多种层次，几乎能满足到社会各个层次的不同需要。其主要服务对象分别为无家可归者、残障人士、老年人、单亲家庭、贫穷艺术家、低收入人群、社会困难人群等。他们将会被归入到不同的社区，比如无家可归者的庇护所一般结合公共设施设置；残障人士和老年人会同处于无障碍设施良好的居住社区；单亲家庭进入社区教育设施配备良好的居住社区；贫穷艺术家进入市区老工业基地转型而改造的建筑内；有一定经济基础的中低收入人群，政府想办法提供可负担的住房。

2.1 无家可归者的庇护所

城市里的无家可归者通常流浪街头，以屋檐、桥洞等无人管理处栖息。麦迪逊市政府以及非营利性组织在顾及到流浪者心理的前提下，结合公共场所设立庇护场所，提供最低防护要求（防风、防雨、保暖等）的处所。

规划中的麦迪逊市市立图书馆，就考虑到其现状一处临街庇护场所，在新规划的建筑中予以功能保留。在其他公共开放空间中，都设有庇护形构筑物，既是路人的防风避雨处，也可以是流浪者的临时归宿点。

2.2 无障碍社区

湖边公寓社区（图1）位于麦迪逊市中心，是专为行动不便的人群建立的无障碍社区。

该社区周边自然环境良好，规划时考虑到各阶层人群的混合居住，周边建设为中高档居住社区。湖边公寓社区的出租对象主要为低收入老人、残障人士等行动不便的人群，设施全部无障碍设计。社区内配有公共食堂、医疗保健、心理咨询、图书室、健身室等，由社区志愿者参与，实现了医护、膳食、社区服务等的统一管理。

公寓建筑内部全装修，分为单身套间和家庭套间，每套的建筑面积约在20-50平方米左右，包括简单厨房、卫生间和卧室。租住这类房屋要满足政府规定的收入条件以及人群范围条件，一般租金按收入的30%计，收入低于全市收入贫困线的，可免除费用，该笔费用由市政府每年向州政府申请财政支出。

2.3 育儿家庭社区

该社区主要为低收入的育儿家庭和低收入单身母亲家庭考虑。为了让孩子们的成长教育不受家庭经济和成员类型的影响，麦迪逊市利用一个原空军集训营房改造成育儿家庭社区。由于这里以前是部队营房，因此建筑基本保留不动，而考虑到使用功能上的需求，在部分空地增加建造几幢公寓楼和部分公共设施如幼稚园、商店、社区管理中心、社区活动中心、社区学校等。此社区由市政府住房保障办向州政府和市政府申请专项资金建造和管理，好在土地和保留的房产产权都属于城市政府，需要申请的资金不算巨大，项目推进较为顺利。另外慈善捐款捐物，也缓解了社区建设的部分公共开销。

2.4 艺术家社区

该社区主要面向低收入的艺术家、手工艺者，提供可生活和工作的空间。为贫穷艺术家提供基本生活物质条件，也体现了政府部门对城市文化构建的重视。政府意识到在这些艺术家群体中酝酿着的文化精神，对城市来说是一种潜在的力量，一旦爆发，力量无穷。

该社区的建立恰逢城市产业转型时期，市区边缘的一些老工业建筑被闲置下来，于是政府通过非营利组织对老厂房进行改造，形成了私密生活空间、公共工作空间以及对外交流的商业和展示开放空间等新的城市混合使用区域（图2，图3）。该社区的建立，一方面解决了部分贫穷艺术家的基本生活需求，另一方面实现了城市经济发展转型，激起了地区发展的活力。

房屋租金按承租人收入水平比例计算，部分由政府补贴，非营利组织运用部分租金进行日常维护和管理。

2.5 可负担住房（affordable house）

TROY GARDEN项目是麦迪逊市综合考虑城市开放性空间用地，生态用地和城市居民可负担住房的一个成功案例。2004年，麦迪逊市当地一位无儿无女的农夫去世后，将土地产权捐赠给政府。政府部门根据社会发展需要对该幅土地进行了统一规划，确定其中一部分建为城市居民可负担住房社区。其土地的开发以及后续经营管理，由政府部门与非营利组织（MACLT）以及城市开放空间基金会和商业基金联合共同出资合作（出资构成：政府10%，基金会20%，商业募集20%，个人公司50%）。

考虑到地块开发成本以及建立融洽、和谐的城市居住群落（图4）的需要，该社区最终确定为混合收入群体居住社区，其中80%提供给城市里第一次购买房屋的中等及以下收入人群，20%面向市场出售，无收入限制。

该社区住宅全部无障碍设计，节能达标甚至超标，精心设计的排屋有助于节能，另外建筑使用绿色材料，安装太阳能热水器和循环通风空气交换防潮节能装置，市政公用配套设施也采用节能装置。

该社区2006年建成时，110平方米左右的住宅，市场价格为149500美元，给收入有限人群的价格为109500美元；150平方米的住宅，市场价格189500美元，给收入有限人群的价格为139500美元。

1 无障碍社区——湖边公寓

TROY GARDEN项目通过社会力量募集资金并进行项目建设和管理，使政府部门付出较少的资金就解决了可负担得起的住房建设。

3 其他相关社会体系

美国近百年来形成的住房保障建设和管理经验，使保障性住房成为社会福利的一部分，有利于社会稳定，也有利于经济发展。而其背后的法律体系、社会信用体系、非营利组织体系等的健全和完善，是确保保障房建设顺利推进的有力支撑。

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3.1 住房保障相关法律体系

法律是住房保障体系的基础。1934年美国制定第一部住房法案，即《临时住房法案》，以解决大危机时期失业人口的住房问题。1937年，该法案进一步补充为《国家住房法》，规定联邦政府出资，由地方政府负责建造廉价而卫生、符合标准的公共住房供低收入家庭租用。1949年杜鲁门时期的《全国可承受住房法》正式明确美国政府有义务实现“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”。此后，1968年约翰逊政府通过《住房与城市发展法》，1970年尼克松政府通过《紧急住宅融资法案》和1974年颁布《住房和社区发展法》，1987年里根政府颁布《无家可归者资助法》，1990 年布什政府颁布《国民可承受住宅法》，形成了一套严密的住宅法律体系[6]。

百多年的住房保障法律建设，也见证着住房保障建设和管理过程中出现的种种时代特征，不断完善的法律，也使得国家住房保障建设从容应对民众的需求。

3.2 社会信用体系

美国公民都有一个“社会安全号”SSN（social security number），这个安全号可以把美国人一生几乎所有的信用串在一起，包括个人银行帐号、税号、信用卡号、社会医疗保险号等，该号由国家安全局统一赋予。其指标深度可以具体到包括：工龄、信用卡、债务收入比例、银行开户情况、信用档案年限、毁誉记录、职务、住房、现行住址、居住时间、个人收入、公用事业记录等内容[7]。

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住房保障部门在审核保障房申请名单时，只要联网就可查到相关信用信息，不符规格的自然出局。在保障房分配公示期间，普通民众也可上网查询或知情举报。申报信息填报不实的，将受到各类不同程度的惩罚。因此，强大的信用可查体系为住房保障的申请和退出机制提供了坚实的依据，也为整个社会的有序管理带来了便捷。

3.3 非营利组织体系

非营利组织是美国现代社会经济生活中的一个重要组成部分，是政府、企业、宗教之外的另一大社会组织要素。主要功能是：减轻政府负担，有机协调社会均衡发展；增加就业机会——创造新型的社会公益服务性行业；调动人的积极因素，为市民提供参与改进社区生活环境的机制和平台；通过非营利机构的服务项目，吸引企业资金，改善社会环境；鼓励捐赠和参与，优化社会价值观念，树立助人为乐的道德风尚[8]。

美国的非营利组织若在州政府注册登记并按规定向联邦税务局申报年度财务审计的，可享受政府免征所得税的待遇。在保障房的建设中，他们可以享受参与老建筑的改造工程、保障性居住社区的建设或投资等，并以政府认定的合理价格面向中低收入群体出租或出售。

4 结语

上海以推动大型居住区的建设来应对城市住房问题，建设包括经济适用房、动迁配套商品房、廉租房、公共租赁房、中小套型普通商品房等住宅，将进一步满足社会各层次的需求，扩大百姓受益面[9]。

就住房保障单方面来看，美国完善的住房保障法律制度、健全的社会信用体系、活跃的民间资本参与、在具体项目操作过程中的精细化和灵活性，确实对我国的住房保障建设具有一定的借鉴意义。

然而，社会是一个完整的相关联系体。我国目前以建筑容量和劳动密集型取胜来发展经济的模式，使得城市蔓延的趋势难以控制，住房保障也会在这种恶性循环的状态下变得更加艰难。因此，地区发展均衡化、大城市及时产业转型并设定城市生长边际线成为当前急需解决的问题。上海面临资源紧约束的客观条件，必须整合规划土地机制，立足可持续和生态宜居的发展理念，避免只顾近期建设，忽视远期目标，牺牲城市长远发展利益[10]。

[1]美国威斯康星州麦迪逊市财政部. 麦迪逊市年度财政报告[R].2009.Finance Department of Madison,WI,USA. City of Madison Comprehensive Annual Financial Report[R].2009.

[2]美国威斯康星州麦迪逊市住房和城市发展部.2009年麦迪逊市收入指导（地区中等收入-根据家庭人口）[R]. 2009.Housing and Urban Development of Madison,WI,USA. 2009 Income Limit Guideline(area median income by household size)Madison,WI[R]. 2009.

[3]美国威斯康星州麦迪逊市规划、社区、经济发展部. 麦迪逊市整体规划——第二册建议（住宅）[R]. 2006.Development of Planning & Community &Economic Development of Madison,WI,USA.Comprehensive Planning of Madison ——volumeⅡrecommendation (Housing)[R]. 2006.

[4]美国威斯康星州麦迪逊市社区发展局住房运作办公室. 麦迪逊市公共住宅申请标准[R]. 2009.Community Development Authority Housing Operation Unit of Madison,WI,USA. Public Housing of Madison[R]. 2009.

[5]美国威斯康星州麦迪逊市社区发展局住房运作办公室. 2009年麦迪逊市第8项目组住房选择券申请标准[R]. 2009.Community Development Authority Housing Operation Unit of Madison, WI, USA. Section 8 voucher program of Madison, 2009[R]. 2009.

[6]陈杰. 以《基本住房保障法》规避市场失灵[N].中国社会科学报，2010-08-05.CHENG Jie. Take the Basic Law of the Housing Eluding Market Failure[N]. Chinese Social Sciences Today, 2010-08-05.

[7]百度文库法律资料. 美国个人信用体系建设及应用情况[EB/OL]. http://wenku.baidu.com/view/ecfeddeae009581b6bd9ebbf.html.Legal Material of Baidu Library. The Construction and Application of Personal Credit System in United States[EB/OL]. http://wenku.baidu.com/view/ecfeddeae009581b6bd9ebbf.html.

[8]李允晨. 非营利机构：托起美国社会的第三只手[N]. 公益时报,2003.LI Yuncheng. The Nonprofit Organization: the Third Hold up American Society[N]. China Philanthropy Times,2003.

[9]王颖禾. 从保障性住房建设角度对大型居住社区规划的若干思考[J]. 上海城市规划，2011（3）：41-44.WANG Yinghe. Thinking on Large-scale Residential Community Planning from the Perspective of Affordable Housing Construction[J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（3）：41-44.

[10]徐毅松. 规划土地机制创新,推进保障住房建设[J]. 上海城市规划，2011（3）：10-14.XU Yisong. Planning and Landuse Innovations Make the Implementation of Affordable Housing Go Further[J]. Shanghai Urban Planning Review，2011（3）：10-14.