引导民间借贷规范化发展

湖南省社会科学院 郑小鸣

由市场自发形成的民间借贷，在破解中小企业融资难问题和拓宽居民投资渠道方面，有其重要意义。但由于缺乏相应的监管和成熟的风控体系，其潜在风险正日益凸显，因此正视这些风险并采取相应的防范措施已极为迫切。自去年温州、河南、内蒙古等地爆发民间借贷纠纷和逃债事件后，国务院总理温家宝在浙江温州视察时就指出，加强对民间借贷的监管，引导其阳光化、规范化发展；去年10月12日召开的国务院常务会议又强调，在规范管理、防范风险的基础上促进民间借贷健康发展。2012年3月28日国务院常务会议又决定设立温州市金融综合改革试验区，央行又在5月10日发布的《2012年第一季度中国货币政策执行报告》中指出，下一步要落实好温州市“国家金融综合改革试验区”相关工作，在法制化、规范化基础上促进民间融资健康发展，鼓励和支持民间资金参与地方金融机构改革，加快发展新型金融组织。为此，各级政府应及早出台规范民间借贷发展的政策措施。

一、民间借贷存在的必要性和重要性

随着经济社会的快速发展，以及中小企业融资难问题进一步突出，民间借贷在经济社会发展中的地位和作用日益重要，是正规金融的必要补充。

(一)有利于破解中小企业融资难问题

当前中小企业民间借贷现象普遍存在，至少有60%以上的企业发生了民间借贷，从借款总量看，企业融资总额中有近30%的资金来源于民间借款。开放民间借贷，将盘活亿万民间资金，从根本上解决经济发展的资金不足问题。尤其是有利于从根本上打破数以十万计的小企业和微型企业融资难的"瓶颈"，支持小企业和微型企业的发展。

(二)有利于拓宽居民投资渠道

近几年来，民间财富迅速增长，积聚了大量闲置资金，这些资金需要寻找出路增值，民间借贷成为民间资本的理想投资方式。特别是有了民间借贷这一合法的经营途径，就会吸引广大居民手中的余钱投入到生产过程，促进国民经济更快地发展。

(三)有利于完善金融体系

国有金融一统天下的局面以及控制金融资源向国有经济倾斜的举措，将导致金融体系结构与经济体系结构的严重失衡，形成投资萎缩，经济增长趋缓。故而发展民间金融，构造多元化、多层次的金融产权格局，更能适应不同经济成分的金融需要。民间金融机构在根本上不同于国有或国家控股的金融机构，其产权清晰，激励约束机制完善，经营机制灵活，从源头上切断了一切非市场力量的不适当干预，其竞争行为均按市场经济的效率原则进行，所以很好地降低了管理成本。同时又由于其手续简便，申请贷款所消耗的时间短，所以其实际利率水平相对较低。

(四)有利于推动商业银行改革步伐

把民间借贷纳入正规金融领域，将打破我国长期以来由商业银行等正规金融机构垄断市场的格局，改善金融市场的竞争环境，从而促进国有银行的改革，提高国有银行的经营效率，最终提高金融业整体竞争能力，并加快金融国际化步伐。

二、民间借贷发展中存在的主要问题

由于民间借贷在发展中有其自发、盲目和不规范性，特别是由于相关立法与监管跟不上，既妨碍其自身健康发展，也影响了金融秩序和社会秩序，主要问题表现为：

(一)民间借贷机构缺乏明确定位

民间借贷是民间金融的一种形式，是非正规金融，在实际发展中没有明确其金融地位。近年市场出现了一种民间借贷中介机构，这种机构既存在着原始的民间借贷要素，又逐渐发展成为具有银行类金融机构的雏形，但其性质尚未得到确认，由于尚未定性，民间借贷中介借入资金与非法吸收公众存款和非法集资等难以有效区分，这种中介机构存在和发展的合法性不明确。

(二)民间借贷业务缺乏法律依据

目前尚无专门的法律法规对民间借贷业务和发展进行必要的规范和约束，相关的法律依据是最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中的规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍”，对高利贷没有进行明确规定。另外，由于对民间借贷业务、经营范围等没有法律规限，民间借贷无序发展影响到正规金融的稳定。

(三)民间借贷风险缺乏监管规范

由于民间借贷具有灵活、分散、隐蔽的特点，给监管带来难度，目前没有明确具体部门对其进行监管，政府的相关部门、金融管理部门以及其它社会同业自律组织等都没有针对民间借贷的监管职责，并且也没有相应有效的监管手段，民间借贷处于自控、自发、自由发展状态，一些民间借贷活动已超出了相关法规约束，在一定程度上扰乱正常的金融秩序，极易出现风险。

三、引导民间借贷规范化、阳光化发展的政策建议

国际经验表明，对民间融资采取“堵”的办法难以奏效，宜采取“疏”的办法。从长期角度看，构筑明确合理的政策框架，逐步推进民间融资的组织化、阳光化运作，是促使其规范、合法、健康发展的根本之策。

(一)建立健全法律法规，确立民间借贷中介的法律地位

一是明确民间借贷合理的法律地位，对合法民间借贷与非法集资和非法吸收存款行为进行有效区分，规定放债人放债总额与自有资金总额的比例。对国家政策和法律法规禁止的活动提供融资以及参加非法集资的民间借贷资金均不受法律保护；二是制定 《民间借贷管理办法》。首先是对民间借贷基本操作要素进行规范，如明确民间借贷主体双方的权利义务、交易方式、合约要件、利率水平、违约责任和权益保障等，其次是对职业放债人加强管理，可以从借贷行为次数、金额或者放债收入占总收入比重三个方面对放债人进行界定。对具有从业资格的职业放债人发放牌照，规范放债业务;，有牌照的放债人在建立比较完备的会计财务制度的基础上，可按月向监管登记部门提交业务报表，再次是对民间借贷设置禁止类条款；三是制定《民间融资中介机构和中介业务管理办法》，明确中介机构、中介人的法律地位，保护其正当权益，规范其经营行为。

(二)合理引导民间借贷中介健康发展

要分层次、有步骤地引导民间借贷中介进入我国金融服务体系。一是鼓励规模较大、管理比较规范的民间借贷中介逐渐改制成为正规金融机构，进入正规金融体系。但这种正规金融机构的改制方向应该是地方中小金融机构；二是鼓励实力较弱、管理水平较低的民间借贷中介入股由商业银行、农村信用社等金融机构发起设立的村镇银行、社区银行等中小金融机构；三是对不愿意改制成正规金融机构的民间借贷中介可以根据《民间借贷中介管理办法》进行规范化管理，采取报备的办法在监管机构备案，对开展业务情况要接受监管机构的指导和管理，对注册资本金、准入问题、业务范围和区域限制进行明确规定，防范经营风险。

(三)加强对民间借贷中介的监测和管理

建立民间借贷监测体系，不但及时掌握民间借贷情况及变化趋势，而且可以及时发现有关风险，为有关部门提供决策参考。一是建立民间借贷业务登记备案制度。成立民间借贷管理部门，以民间借贷业务中放债人一方为监管对象，对民间借贷交易实行非强制性的登记备案制度，放债人可以通过登记备案获得相应的法律保障。如一旦债务人破产清盘，经过登记的交易债权可优先获得清偿；二是在全国或各省范围内建立民间借贷信息监测统计网络体系和相应的部门。可以依托各级民间借贷监管登记部门建立国、省到市、区（县）分层次的监测网络，健全统计监测体系。建立科学的统计监测指标体系，建立对放债大户的跟踪监测调查制度和民间借贷群发性异常变动情况调查制度；三是建立完善信息共享制度。民间借贷统计监测信息系统必须建立有限度开放的信息共享制度，在网络化的民间借贷信息共享系统中，要设置查询权限，除监管部门的有关人员外，其他任何人包括政府各有关部门人员都只能获得汇总后的信息，非经公检法部门批准，不能查询借贷者个人信息和交易记录；四是建立地方金融监管中心，目的是引导民间资金进入正规金融领域和实体经济，不要过多地停留在民间借贷市场。

(四)推动民间借贷与正规金融的对接

尝试民间资本与担保机构的融合；探索民间资本与典当业的对接；积极推动商业银行开展民间借贷委托贷款业务，帮助民间融资双方规范借贷行为；允许更多民间资本进入私募股权投资基金（PrivateEquity-Fund，PE）行业。

(五)推进民间借贷本身运作的规范化

试点培养非银行放贷人，探索形成多层次信贷市场；探索成立专门的民间借贷催收服务公司；培育和发展服务于民间借贷市场的咨询服务中介组织，提高融资效率；建设民间借贷专业电子平台，提高对民间借贷的监管水平，健全民间金融监测体系，做好对民间融资活动的风险提示。