地从哪儿来？

◎ 国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁

目前中国的土地管理制度，和城镇化进程中的土地问题集中在几方面：一是征地矛盾。这其中涉及到征地补偿的问题，以什么方式解决征地补偿？是提高补偿标准还是解决同权问题，使集体土地和国有土地能够平等地参与开发？还有所有权的认定，也就是确权问题。

二是耕地保护。城市发展不能以牺牲耕地为代价，这又涉及到，第一，如何保护耕地，保护农业和整个城市开发的关系是什么？第二，我们现在的城镇建设用地粗放型利用，土地利用效率比较低，这个问题通过什么方式解决？

土地制度的改革要涉及到城镇居民的利益。当改革土地增值收益分配的利益关系时，势必要影响到城市公共投入的资金来源，因此，就涉及到调整城乡居民群体在利益分配上的格局。调整这种利益关系，面临非常大的阻力。

谈土地制度问题时，我们忽视了很多全局性的问题。因为中国特殊的土地征用制度，对于促进大量非农人口增加，提高农民收入，发挥中国国际竞争力等方面起到了重大作用。

第一，由于土地征用过程中土地出让金的一次性征收，这种短期收益和现行的政府行政管理体制相结合，就会导致出现大量决策失误。

第二是土地的粗放型利用。城市政府的公共投入和政府开支来源于两个方面，一是财政收入，财政收入主要取决于工业税收，当然这是以廉价土地作为支撑。这个财政是保吃饭的，是保政府自身运转的。真正保证城镇发展以及基础设施建设的，是土地出让收益。

政府拿低价土地搞工业企业，所以还得拿一块土地，搞商业和房地产开发来获得增值收益。一是用于工业用地的补偿，既包括对农民的补偿，也包括工业用地的基础设施建设；二是保发展，保证城市的运转。这部分创收是政府非常重要的收入来源，也是城市基础设施建设最重要的资金来源。结果就导致用地的摊子越来越大，得不断卖地才能持续进行补偿。

这种扩张形成恶性循环，结果是用地面积越来越大，也造成基础设施因面积扩大而成本增加，资金压力也越来越大，使得政府对从土地上获得收益的依赖也越来越强。

目前，在中国的特殊体制条件下，城市政府更多关注的是城市居民，关注城市居民最迫切要解决的基础设施供给、水电交通和住房等问题。这就涉及到一方面需要土地出让收益来解决这些投入的资金供给问题，另一方面还要维持既定的工业投入来解决城市竞争力和就业、税收来源等问题。

相对于农村的利益和农民的补偿利益，农民怎么看，社会怎么看，城市居民怎么看，城市政府怎么看，还有中央政府如何在各个方面进行平衡和抉择，这需要从一个宏观的角度考虑。

从以上政策制定的一些基础层面和在利益群体之间的博弈上来看，破解土地征用制度改革的难题，就要从两个方面来考虑问题：一是要逐步提高对农村和农民的补偿标准；二是要把来自城市的阻力减轻，当城里的压力大幅度减轻的话，农村土地的放开是迟早的问题。

现在我们看到的是先从提高占地补偿开始，这是两部分：公益性用地的补偿标准提高，其他按照市场性用地标准。但是，公益性用地的界限范围依然模糊，其他集体土地按市场价补偿，还是停留在补偿上，不是基于对等谈判的标准上。

确权是基础，提高征地补偿是当前的过渡，同权是比较好的一个目标，但同权什么时候能实现还不是很清楚，不过要注意到很多地方已经可以进行同权的改革。

◎ 国土资源部规划司司长 董祚继

对于土地管理制度改革，现阶段城镇化推进中面临用地两难。一方面我们要坚守耕地红线；另一方面我们还必须要保障城镇化发展的必要用地。在此背景下，我国加大土地管控力度，而现实却是，每年国家分配的用地指标，对于地方政府来说，至少有三分之一的缺口。

对此，应着力推进土地管理制度改革，一方面要深化土地使用制度改革，着力推进城镇低效建设用地再开发，对存量用地和增量用地实行差别化管理。另一方面，推进城乡建设用地增加挂钩，促进农村土地整治深入开展。

要放开农村集体建设用地上市交易，使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价，将弥补部分供地缺口。现阶段是进行土地制度改革的好契机，未来将进一步在法律层面为农村集体用地市场化铺路。