制度创新：失地农民就业保障的根本出路

李 银

(滁州学院，安徽 滁州 239000)

一、文献回顾

近年来，失地农民问题成为政府部门、众多学者共同关*的热点问题。诸多学者对失地农民问题的成因、影响因素、补偿安置、社会保障等方面做了较为全面的研究。如张媛媛[1]、姚从容[2]等从土地制度、征地制度、社会保障制度等方面分析了造成失地农民处境艰难的制度原因等。随着研究的深入，学者们进一步认识到解决失地农民的核心是就业及就业保障。如申晓梅[3]、杨雪[4]、陈世伟[5]、姚从容[6]等分析了失地农民就业的现状和意义，积极探索解决失地农民就业的办法和途径。金丽馥[7]提出，必须重视建设促进失地农民就业的支撑机制、培训机制、市场服务机制、配套机制和扶持机制。王轶[8]等从失地农民个人因素、社会因素、制度因素和市场因素四个维度构建失地农民就业的综合评价指标体系，探讨影响失地农民就业的主要因素，认为应当建立失地农民就业评价指标体系，为政府今后解决失地农民的就业决策提供客观依据和评价方法。

从已有的文献看，失地农民就业及就业保障问题逐渐成为研究热点，除了上述文献以外，刘跃发[9]、李富田[10]等还对失地农民就业情况进行了统计分析，在相关理论分析基础上，通过相关数据进行内容阐释。这些文献从不同角度探讨失地农民就业问题，针对当前失地农民就业现状，提出了许多有价值、有意义的对策建议，为深入研究奠定了基础，提供了研究思路。

但已有文献多是从理论角度探讨失地农民存在的共性问题，通过失地调研的数据分析来进行案例研究、实证研究的文献还较为鲜见。由于我国不同地区的经济情况还存在较大差异性，特定地方还有着不同的产业政策，脱离具体情况来谈失地农民就业及就业保障问题是不客观、不准确的。而现有的研究论述并没有根据不同地区的实际情况相互对比分析，导致各个地区的差异性特点难以体现。另外，一些运用统计分析方法进行研究的文献，其研究设计上只进行了空间横向上的比较，往往忽视了时间纵向上的比较。

已有文献中，尤其缺乏对失地农民就业及就业的实证研究。失地农民的就业需求如何？失地农民就业状况如何？对现在就业状况是否满意？这些问题都是亟待解答的，但这些都是以往研究缺乏关*的。因此，笔者尝试通过对安徽省某市失地农民进行抽样调查，了解失地农民就业现状，通过数据分析，了解失地农民的就业意愿，为政府部门在决策参考时提供实证性分析。

二、对象与方法

本调查主要选取在城市化进程加速的背景下，城市近郊的失地农民作为调查对象。在安徽省某市失地农民集中的安置小区共发放问卷150份，有效问卷为133份。被调查者中，男性85人，占63.9%，女性48人，占36.1%。研究采用访谈法和问卷调查法，问卷调查中采用随机抽样的方法。调查结果用SPSS10.5 进行数据分析。

调查问卷由18个问题组成，分为三个部分。第一部分为受访者的背景情况，包括性别、年龄、受教育程度、家庭收入等。第二部分为受访者对于土地被征用的态度和意愿，比如，对土地补偿的满意度情况等。第三部分为受访者对失地后就业问题的看法。问卷采用李克特五分量表，分别为“非常愿意(非常满意)”、“愿意(满意)”、“无所谓”、“不愿意(不满意)”、“非常不愿意(非常不满意)”，取值1～5。问卷调查涉及失地农民年龄、受教育程度等。

图1 失地农民年龄分布情况

图2 失地农民受教育程度分布情况

三、结果与分析

(一)失地农民被征地意愿及失地补偿满意度情况

在问及土地被征用是否愿意时，受访的失地农民大多选择否定的结果。根据调查结果，没有人选择非常愿意，有13.5%的受访者选择愿意，18.8%的受访者表示无所谓，有39.8%的受访者表示不愿意，27.8%的受访者表示非常不愿意土地被征用。该项抽样数据均值为3.8195，标准差为0.99113，方差为0.982。

在问及对征地补偿是否满意时，受访的失地农民大多选择否定的结果。根据调查结果，受访者中没有人选择非常满意，有15.8%的受访者选择满意，6.0%的受访者表示无所谓，有48.9%的受访者表示不满意，29.3%的受访者表示非常不满意。该项抽样数据均值为3.9173，标准差为0.99274，方差为0.986。从数据分析看，多数受访失地农民对征地补偿不满意。

(二)失地农民就业情况

根据调查结果，84.2%的受访者表示除种地外，并没有其他就业技能。这意味着大多数失地农民在土地被征用后面临技能短缺的现实问题。

在问及就业面临最大问题时，无一技之长、年龄大和没有学历三个因素排在前三位，分别占33.1%、27.8%和12.0%。

在问及对土地征用后工作情况时，有35.3%的受访者表示土地被征用后无工作或从事无固定的零散工。数据显示，从事个体经营和外出打工的分别占18.8%和18.0%。从整体上看，失地农民在土地被征用后就业情况并不乐观。

(三)失地农民再就业培训情况

在问及土地征用后如何找工作问题时，有21.1%和16.5%的受访者表示会自己找寻或通过亲戚朋友介绍。从调查数据上看，受调查失地农民在就业方面总体上仍然依靠个人力量,其就业方面，政府和中介等社会组织的贡献并不大。

从调查数据看，大多数受访的失地农民认为，相关单位组织就业培训工作很少，甚至有84.2%的受访者认为并未见过相关单位组织就业培训。

通过对失地农民比较集中的安置小区实地调查发现，失地农民在城市中生活水平不高，由于缺乏其他技能，就业问题严重困扰着他们的生活。由于自身技能缺乏以及政府部门工作不到位，相关制度和机制不够健全等制约因素影响，失地农民的就业状况堪忧。

四、讨论

随着我国城市化进程步伐的加快，失地农民的绝对数量不断增加，然而失地农民就业增长缓慢，失地农民的就业渠道狭窄，失地农民就业层次普遍不高，失地农民的就业现状越来越不容乐观，这些现实问题的背后，折射出失地农民就业方面存在较大的制度性障碍，亟待政府加以解决，在破解难题的同时建立起适应城市化进程的失地农民就业保障体系。

(一)失地农民就业存在的问题

从就业总量与就业增长幅度看，近年来我国失地农民人数总量激增，但失地农民再就业率却增长缓慢。

十一五期间，我国实施了积极的就业政策，从实施的效果看，政策效果显著，就业形势保持稳定。2009年末，我国就业人员总量达到77995万人，比“十五”末的2005年增加2170万人，年均增加542.5万人。其中，城镇就业人员总量由27331万人增加到31120万人，年均增加947.3万人。[11]尽管政府和相关部门已作出巨大努力，但全国就业增长率仍连续多年处于低位徘徊，而且不同产业间还有较大的差距。

表1 1981—2007年我国三次产业就业率变化情况[12]

数据来源：国家统计局《中国统计年鉴(2008)》(北京：中国统计出版社，2008年)

仅以本文调查的安徽省某市为例，2010年7月，该市联合政府多部门对2005年以来被征地农民总体进行了调查统计。调查数据表明，5年来该市累计征地111795亩，涉及被征地农民92539人。随着城市发展步伐加快，征地面积和失地农民人数呈现进一步快速上升的趋势，但该市能够容纳新增就业人口数有限，新增就业率与往年持平。

从就业结构和就业层次看，失地农民就业渠道较为狭窄，就业层次不高。

以本文调查的安徽省某市为例。该市的相关企业能够提供的就业岗位有限，而且随着企业产业升级，一些劳动密集型企业开始增加投入，扩大资本有机构成，进一步减少了用工数量。一些乡镇或外地务工人员不断进入城市寻找工作，进一步加剧了就业岗位的稀缺性。加之很多失地农民对工作的工资水平、工作性质、工作环境、工作时间等都有较高的期望值，即使有一定的工作机会，也持观望或拒绝态度。这些导致失地农民就业渠道基本集中在少数行业或少数企业内。失地农民自身由于存在落后的就业观念，年龄普遍偏大，文化程度普遍不高，缺乏基本的职业素养，导致他们即使成功实现就业，其就业层次和水平也相对较低。

(二)阻碍失地农民充分就业的制度性因素

影响失地农民就业的因素无疑是多元的，如区域经济发展水平的不同，当前较为严峻的就业形势，失地农民自身缺乏就业技能，等等，但从本质上讲，制度供给的不均衡性才是造成失地农民不能充分就业的根本原因。因此，以发展的视角审视失地农民就业问题，我们更加关*阻碍失地农民充分就业的某些制度性因素。这些因素至少包括以下几个方面：

1.户籍因素

自从1958年《中华人民共和国户口管理条例》发布实施以来, 我国长期实行严格的户籍制度，客观上使得居民与其居住地的关系相对固定，限制了公民在城乡之间、地区之间的自由流动。随着我国社会的不断变化，户籍制度承载了更多的歧视性政策，深受社会和群众诟病。随着社会主义市场经济的发展，它越来越不适应市场经济改革的现实需求。在许多失地农民的就业过程中，往往因为户籍因素使工作受到限制和歧视，无法实现就业中的国民待遇。虽然失地农民已经脱离土地进入城市，但并没有实现真正意义上的从农民到市民的转变，难以与城市居民进行平等的劳动竞争。如在用工问题上，很多地方采取资格认证、行业限制等政策，限制了失地农民在城市中就业。与城市居民相比，进入城市的失地农民大多数从事的是城市里更苦、更累、更脏、更危险的工作。

2.社会保障因素

由于历史上社会保障制度设计上就存在不平衡的原因，在长期的城乡二元经济结构下，城镇居民与农村居民在社会保障方面实行迥然不同的政策。随着改革开放的深入进行，农村普遍实行包产到户的联产承包责任制，农村的社会及经济状况随之发生了深刻的变化。原先依托集体经济的农民在社会保障方面面临诸多现实问题。应由国家和社会承担的居民基本保障内容，在事实上是由农民自身承担的，国家对农民的保障体系经费投入微乎其微。农民的自我保障基本上依赖于土地，而当农民失去了土地，农民的就业和养老都成为亟待解决的现实问题。

3.就业政策因素

由于我国目前整体就业制度市场化水平仍然不高，劳动力资源配置方式仍然存在僵化、激励不足、机制缺位等诸多弊端，直接导致劳动力资源配置的低效率。失地农民并不能有效利用劳动力市场寻找适合自己的就业岗位，往往将希望寄托在政府支持上。政府部门的相关公共服务并没有到位，比如应当增加对失地农民的职业培训投入，并通过减免税收、发放贴息贷款、进行政府补贴等方式，鼓励失地农民进行自主就业和非正规就业发展，这些政策措施在许多失地农民聚居的地区并没有施行。很多地方政府在具体的招商引资中，往往倾向于工业化程度更高的大企业、大公司，对于服务业等劳动密集型产业的发展，缺乏更多的关*，其实这些产业能创造更多的就业机会。另外，针对失地农民的失业保险、失业救济等制度发展不足，不能有效建立失地农民的失业和就业保障体系。

五、建议

解决失地农民就业困境的根本出路在于制度创新。

1.推进制度创新探索，进行户籍制度改革试点，统筹城乡协调发展。进行户籍制度改革，就要赋予失地农民以城市居民同样的就业待遇，促进劳动力合理流动。革除歧视农村劳动力的传统观念，使失地农民进入城市能够找到适合自己的工作。取消因户籍不同而人为设置的就业歧视性政策。目前重庆正在进行统筹城乡发展试点改革，尽管有些政策措施还有待进一步完善，但这种改革的尝试无疑是非常值得肯定的。各地情况有所不同，但都应进行改革探索，找出适合本地城乡协调发展的新思路、新方法。

2.加快农村金融体制创新，支持失地农民自主创业。政府应统筹考虑在农村信用社的基础上组建专门为失地农民等群体贷款的政策性银行机构，建立起灵活的贷款机制，实行企业化运作，为失地农民提供政府贴息贷款等。通过加大农村正规金融机构对失地农民的信贷支持力度，帮助失地农民摆脱创业资金不足的约束，增强失业农民创业的信心。

3.加快社会保障制度创新，建立健全失地农民基本生活及就业保障体系。通过制度创新，摆脱农民对土地的过度依赖，建立起合理的失地补偿机制和保障机制。应当建立全国统一的失地农民社会保障制度，加强失业保险和城乡最低生活保障，建立失地农民等就业困难群体的就业扶助体系。

4.加强就业制度创新，培育劳动力市场，建立健全职业培训机制，建立健全失业保险、失业救济等就业制度。充分发挥政府的主导作用，积极推进政府公共服务措施，加强失地农民的再就业教育。

[参考文献]

[1] 张媛媛,贺利军.城市化过程中对失地农民就业问题的再思考[J].社会科学家,2004(2):111-114.

[2] 姚从容.城市化进程中的失地农民——制度安排与利益冲突[J].人口与经济,2006(3):61-66.

[3] 申晓梅.四川失地农民就业与保障问题的调查思考[J].社会科学研究,2005(4):126-129.

[4] 杨雪.失地农民就业问题研究[J].理论学刊,2006(1):45-46.

[5] 陈世伟.反社会排斥：失地农民和谐就业的社会政策选择[J].求实,2007(3):92-94.

[6] 姚从容.失地农民的征地补偿与就业安置及社会福利政策趋向[J].贵州社会科学,2008(3):91-93.

[7] 金丽馥,陈红艳.构建失地农民充分就业的长效机制[J].青海社会科学,2009(6):1-5.

[8] 王轶,宗晓华.城市化进程中失地农民就业评价体系研究[J].人口与经济,2009(5):12-17.

[9] 刘跃发,李红叶.河北省失地农民就业和社会保障问题研究[J].河北农业大学学报,2008(1):93-96.

[10] 李富田.失地与失业——城市化进程中失地农民就业状况调查[J].江汉论坛,2009(2):125-129.

[11] 国家统计局.人口总量平稳增长就业形势保持稳定——“十一五”经济社会发展成就系列报告之三[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn 2011.03.02

[12] 周志春.中国产业结构变动对就业增长影响研究[J].社会科学战线,2010(4):259-261.