论财政立宪主义原则下有限政府的构建

高飞 倪明

摘要：财政立宪是希望通过控制政府的财政收入，促使政府提高财政支出的功效进而保障公民权益以及建立有限政府。以税收法定、公债入宪和具体制度革新等方式为支点的财政立宪将会是建设有限而高效的政府的重要保障。

关键词：财政立宪；有限政府；税收法定

中图分类号：D630.1文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.56 文章编号：1672-3309（2012）03-125-02

一、有限政府视角下财政立宪的必要性

从国家的能力来源来看，国家任何功能的发挥都离不开财政的支持。许多学者都在此方面做出了相关的论述，但是宪法学界的贡献较少。马克思主义的经典作家曾经指出：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西的经济的基础。”[1] “赋税是官僚、军队、教士和宫廷生活的源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。”同样，西方的一些学者也基于相同的观念认为：“货币被恰当地看做国家的重大要素，是维持国家的生命和行动，并使它能够执行其最主要职能的东西。因此，在社会资源容许的范围内，有足够的权力获得经常而充分的货币供应，被认为是每种整体所不可缺少的要素。”综上我们可以得出一个结论，公权力的根基实际上仍然是来自于私权的，没有私权的发展与保护，国家的公权力是无法独立的生存下去的。财政实际上是对公民财产权利的一种剥夺，只不过由于人民在国家诞生时让与了其自身的部分权利，而使这种剥夺成为了一种合法化的产物。但是这种合法化的剥夺范围如何，程度如何的标准确定，仍然是属于人民的权利。构筑有限政府就必须使民众意识到，掌握标准确定权的重大意义，必须紧紧的看管住政府的钱袋子，才会使政府处处受制于人民的利益，为人民而服务。

然而人民又如何能够控制住财政，继而控制住政府呢？这一问题笔者认为，虽然方法多样，但是以财政立宪的方式不失为一种较好的选择。实际上政府财政权的问题，从一开始便是一个宪法学的问题，虽然后来多从经济视角去分析，但是这都掩盖不了其在宪法上的意义。与政府财政权相对应的便是公民的财产权，从财政立宪的起源上我们可以发现，最初的财政权的规定就是公权力同私权利博弈的产物。此外，由于有限政府的起源是来自于公民与国家达成的宪法契约，所以宪法所在的范围是政府权力的边界。因此作为对公民财产权剥夺的政府财政权，必然是宪法应有的内涵。只有在这一契约中规定了财政权限的范围，才能从根本上限制住政府权力的滥用。公民有权利当政府违背了财政权限的规定范围时，选择对政府进行宪法上的控诉，追究政府的宪法责任甚至推翻政府。[2]公共选择理论学派布坎南的理论认为：规则优先于决策，宪法存在于立法和决策之前。宪法也先于政府，立宪阶段达成的宪法契约是对政府行为的约束。而宪法的基础就是全体人的一致。尤其是目前行政权不断扩大，执政党往往都可以控制住议会，使议会的权力受到政府的制约，因此，凸显了财政立宪制约的重要性。

二、我国财政立宪事业对于有限政府建设贡献的缺失

（一）我国宪法中没有关于限制政府财政权的任何直接条文。仅有的条款也只是在宪法的第56条规定了公民的纳税义务，以及十届全国人大宪法修正案中公民合法的私有财产不受侵犯的规定。但是这不能够表明我国在宪法层面，已经达到了财政立宪的高度。财政立宪原则问题的核心是对于政府的财政权加以限制，主要包括了对政府的征税权、政府举债的权力以及财政支出的程序等问题，做出宪法的规定。但是这些规定在我国的宪法文件中，是根本无法寻觅到的。虽然在宪法中强调了对公民合法的私有财产权的保护，但是笔者认为这也只是杯水车薪。伴随我国经济体制的变革，尤其是国有企业的体制转轨，致使原先的国有企业利润的上缴，作为财政收入主体的财政收入结构发生了巨大变化，税收收入开始占据了我国财政收入结构比重中的核心位置。国退民进的经济结构革新，是顺应市场经济发展潮流的，民众也开始日渐意识到纳税人的对于政府的地位。这只是民众主体地位意识觉醒的一小步“财产权入宪只是序幕，如何保护财产权问题，应该是我们今后研究的难题。”我国目前的这种宪法上条文的缺失，不仅是国家层面的失误，也反映了我国理论界对于财政立宪理论研究之匮乏，“原因可能在于我们缺乏一个作为财政宪法前理解的宪法权利和义务的理论”

（二）我国财政法律体系极为混乱。规则优先于决策，决策是对规则的执行。这也就表明了规则的混乱必然会使决策混乱。可以说正是我国宪法层面的缺失，直接导致了我国在具体法律体系层面的混乱。

1、我国的税收法定原则不健全。征税权作为对人民财产的剥夺，必须经过人民的同意才能有效。而这种认同反映在现代，应当是宪法中所规定的代议制民主政体的认同。如果将这种权力授予政府，必然会诱发政府懒征税收。政府的利维坦倾向会时刻发生，这种将政府钱袋子交给政府自己控制的行为，明显认为政府超然于了社会和民众之外。[3]但是政府的组成人员也是民众，他们不是天使，如果他们是天使我们就不再需要分权和宪法的方式，去制约其权力的行使。政府必然也会追求自我利益的最大化，这种授权就会使政府能够不断扩大其所能挥霍的资源。我国人大在1984年授权了国务院部分税收立法权，虽然形式看似乎合法，但从宪法实质精神上看，这种授权是对公民财产权保护的一种极大的侵害。此后政府在税收方面的权限不断扩大，一个大政府的情势也越发的明显。

2、我国财政转移支付制度不健全。到目前为止，仍然没有出台一部关于财政转移支付方面的基本法律，与国家主流相背。财政转移支付的实践在我国已经极为平常，以“2004—2006年期间，转移支付补助支出都在1万亿元以上。2005年，中央财政总支出为20249.41亿元，其中，中央对地方财政的补助支出为11437.68，占中央财政支出的56.5%。换言之，这一年，中央财政总支出中的一半以上，都是通过中央对地方的财政转移支付补助支出来完成的。”难以想象的是，如此大规模的政府间的资金流转，竟然是在没有经过代议制机构法律文件支持下进行的。没有法律规定也就无从确立法律责任，掌握政府公权力的官员利维坦倾向会最大化的膨胀。

三、推进财政立宪事业的发展

从上述的讨论中，我们不难发现，我国之所以长期将有限政府建设的工作，停留在制度层面，很重要的一个原因，是制度供给的不足导致的，尤其是财政立宪制度建设，仍然是停留在理论探讨阶段。政府财源在不受控制的情况下，必然会导致政府权力范围的扩张。笔者认为只有将财政制度入宪，才能有效改变此一局面。

（一）完善我国宪法中关于税收方面的规制。全国人大应当尽快以宪法修正案的形式，通过宪法程序，将对政府征税权的限制性规定加入宪法的条文。同时补入税收法定的原则。虽然时至今日税收已经只是政府收入来源中的一种，且世界主要潮流更愿意通过它种途径，来扩充财政收入，但是控制征税权对于我国这样一个欠缺法律传统，税收法定原则观念较为薄弱的国家，仍然是非常必要的。不允许政府肆意根据自己的意愿加重旧税和开征新税，是对政府权力滥用一个较好的监控模式。税收不同公债，征收税收的政府是不用付出任何代价的，政府如果总可以获得大量的不需要付出任何代价的方式取得财富资源，必然会扩张政府的权力所及之范围。

（二）将政府公债的规模、用途和上限等规定进入宪法体系。当今世界的一大潮流即削减税收收入而抬高公债的规模。因为税收是一种对于人民财产无常的剥夺。[4]政府想要扩张自己的权限，强大自己的财政实力，但是不能不考虑民众的意愿。税收过高会直接伤害到民众对于政府的热情，持续的过高税负，会激起民众对政府的强烈不满，甚至可能引发政治危机。而公债则不同，一方面公债从表面上看是一种有偿的行为，政府注定是要还本付息的，所以公众并不会介意政府扩张公债；至少从表面上看政府还是要还的，公民并不会受到损失，同样也就不会表现出抗拒的心理。[5]另一方，面政府可以通过延长付款期限甚至推动一些小规模的通货膨胀，而从实质上降低政府的债务吞噬债权人的债权。因此政府越来越热爱于发公债降税率，但是过高的公债规模必然会导致政府高额的财政赤字，甚至使政府陷入财政危机深渊。我国尽管中央政府公债规模一直未过限，但是地方债以及部委的债务规模是十分巨大的。[6]据国家审计署2011年6月27日发布的2011年第35号审计结果公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元。如此高规模的债务，所带来的金融风险是不容忽视的。将宪法中吸入关于政府公债的规模、使用途径和方式是限制政府过分举债，控制政府滥发纸币行为的有效措施，也是对公民财产的有效保护。

四、总结

财政立宪主义是以财政的视角为出发点，审视我国宪政发展与建设。虽然建国后我国的宪法传统有别于西方主流国家的宪法学说；财政因素也并不是具有决定意义的因素。但是财政的立宪主义精神，已经被我国学界和政府所接受。通过反复的实质财政立宪主义实践，已经为我国财政立宪打下基础。财政立宪对于政府公权力限制的功能主义价值，已经是被历史实践所证明。“立宪主义价值的立场对于财政制度的塑造，可以达致制约公权力和人权保障的目标。”经过30年的社会发展，市场经济体制已经具有雏形；一个小政府、大社会是中国发展的必然选择，而财政立宪主义正是通往这一目标的一把钥匙。

参考文献：

[1] 马克思.哥达纲领批判[M].北京：人民出版社，1995：315.

[2] 马克思.马克思恩格斯选集（第一卷）[M] .北京：人民出版社，1995：681．

[3] 汉密尔顿、杰伊、麦迪逊.联邦党人文集[C].北京：商务印书馆，1980：146．

[4] [6] 朱孔武.财政立宪主义研究[M]. 北京：法律出版社，2006，5—6；269.

[5] 徐阳光.财政转移支付制度的法学分析[M] .北京：北京大学出版社，2009：166．