完善住房保障制度支持系统建设

作为“国务院保障性安居工程领导协调小组”的牵头部门，住房和城乡建设部正抓紧起草《基本住房保障条例》，起草完成后将交国务院法制办审订。“条例”草案拟对保障性住房的公平分配、退出管理等方面的制度和路径进行规定。

住房保障是一个系统工程，涉及到许多部门或方面，如国家或地方财政、银行、土地、税收、房地产等。因此，要完善住房保障制度或体系建设，也必须相应地完善这些相关部门或住房保障支持系统的机构机制和政策的建设。

（一）加大国家与地方政府财政对保障性住房支持的力度

政府对保障性住房管理，首先就是提供财政支持。从当代世界各国对保障性住房管理的情况来看，首要的任务就是对保障性住房实行财政上的支持，或者说保障性住房的资金，主要来源于国家与地方的财政。而且，保障性住房资金，在国家或地方财政支出中都占有相当大的比重。有关资料显示，我国香港2006年政府用于廉租住房的财政支出约为160亿港元，占政府财政总支出6%。英国政府用于支持非赢利组织兴建保障住房和对低收入者的租金补贴，一直保持在占GDP2%，占政府公共支出的6%左右的水平上。新加坡政府1990年用于保障性住房建设的年度投资总额占到GDP的9%。美国不包括地方政府（州政府），仅中央政府（联邦政府）每年用于保障性住房的资金约为150亿美元，2005年达到了350亿美元。法国政府，每年都按照一定的比例将住房保障资金列入财政预算，专款专用。总的来说，国家与地方政府，必须拿出一定比例的财政资金，列入年度预算专项支出，不仅是保障性住房资金的重要来源，而且是最稳定的构成部分。

根据国家有关规定，目前我国用于保障住房的资金，主要是由政府财政资金、公积金增值部分以及土地出让金构成的。在住房保障资金构成中，土地出让金占有相当的比例。但是，从发展上看，特别是随着城市化的完成，土地出让规模的缩小，以及财税体制改革的深化，“土地财政”规范化，这部分收益会相应地减少。所以，从长远看，必须加大政府对保障性住房的财政投入。为此，就必须通过法律的手段，在国家或地方政府财政预算中，规定财政收入的一定比例用保障性住房支出。也就是说，随着政府职能的转变，必须相应地改变国民收入分配的格局，实现财政收入向民生领域的倾斜。

（二）完善住房公积金管理制度，加大对保障性住房的支持

根据住房制度改革的要求，我国于1998年正式建立住房公积金制度。住房公积金是住房保障制度的重要构成部分。按照国际上住房保障制度模式的划分，住房公积金制度属于普惠性的住房保障制度构成部分。

根据我国公积金制度的规定，住房公积金是由职工工资按比例缴纳和单位按照相应比例补贴两个部分构成，并以个人账户保存在住房公积金中心，归职工个人所有。职工可以用来购买住房（或用于住房贷款）、支付房租以及建设住房等方面支出。目前住房公积金管理方面存在的问题主要是，公积金制度建立的还不普遍，覆盖面还比较小，即应当建立住房公积金的单位或部门还没有完全建立起来；住房公积金支取方面与使用方面还存在一些不完善的地方。

城市政府把住房公积金管理中心集中起来的资金，用于保障性住房建设是与住房公积金的性质相适应的，是没有问题的。但是，如果按照目前有关规定，把住房公积金增值的一部分用于保障性住房建设，则是需要研究的。因为住房公积金是属于职工个人的金融资产，资产增值的部分自然也应当归职工个人所有。把属于职工个人金融资产的增值部分，用于公共支出，是违背市场经济原则的。所以，在完善住房公积金管理和使用时，一方面要加大住房公积金对住房保障支持的力度；另一方面，就是要规范住房公积金增值部分所有权与支配权，把住房公积金增值的部分归还给职工个人。

（三）深化土地管理制度改革，加大土地收益对保障性住房的支持

土地或土地资源数量，以及土地利用结构和土地使用制度，是制约保障住房与房地产发展的重要因素。为了保证保障性住房建设用地，必须进一步转变政府职能，改变“土地财政”的状况，深化土地使用制度改革，加强土地使用管理，大力支持保障性住房建设用地。

1.根据土地利用总体规划的要求，严格执行经中央批准的土地利用计划。在这方面，北京做得比较好。据了解，经中央批准的北京2011年住房用地供给总量为2550公顷。其中经济适用住房用地130公顷；各类棚户区改造用于建设中小套型商品房用地700公顷；公共租赁住房用地划拨270公顷，出让30公顷；限价商品房200公顷；商品住房用地1220公顷，其中中小套型商品住宅455公顷。保障性安居工程和中小套型商品房用占全部用地的70%。由此可见，只有严格执行中央批准的土地供应计划，就可以满足保障性住房建设的用地数量。

2.确保保障性住房建设用地，必须认真执行《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发[2011]1号），以及为了落实国务院《通知》国土资源部下发的《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知》与《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》等文件精神。第一，保障性安居工程建设用地实行计划单列，切实保证用地的要求。第二，各省（市）土地管理部门，要建立健全保障性安居工程用地审核快速通道，简化审批程序，缩短报批审核周期，提高审批效率。第三，严格控制保障性安居工程建设标准，以有限的土地资源，增加更多的住房供应。公共租赁住房套型建筑面积应当控制在60平方米以内，以40平方米为主。第四，加强土地供应后的管理，对土地开发利用情况进行动态监管。

3.调整土地利用结构，完善保障性住房的地域空间布局，努力减轻保障对象经济负担，更好地满足住房保障对象的需要。保障性住房在条件允许的情况下，应当尽量建设在或布局在铁路沿线；城市主干道；地铁出入口等地区，力求使住房保障对象在生活上更加方便，在经济更加节省。

在这方面青岛市的做法值得借鉴。青岛市为了解决在城区无法拿出大块土地集中建设保障性住房，把保障性住房建设在郊区又给居民生活带来不方便的问题，于是采取了分散配建的方式。这样，一方面解决了保障性建设用地的困难，另一方面又满足了居民的基本生活需求，降低了居民生活成本。为了确保土地供应，青岛市规定，所有旧城区、“城中村”改造项目，以及纳入土地储备、规划为住宅用地的企事业单位用地，都必须严格按照规定比例，配建保障性住房。在配建比例上，新增规划住宅建设用地不得低于20%；城改建项目扣除拆迁安置用房后，不得低于5%；搬迁企业用地规划住宅建设的，根据不同情况，分别按照25%、30%、45%的比例配建。按比例配建保障性住房，不仅解决了在城区保障性住房建设用地的问题，由于融入了社会或单位的资金投入，还解决了保障性住房建设资金不足的问题。

4.深化土地使用制度改革，创新土地使用权管理。

改革开放以来，根据建设社会主义市场经济体制的要求，进行了城市土地使用权商品化的改革。但是，按照市场经济体制要求，建立起来的我国土地有偿使用制度，在国家与用地单位土地使用权转让方式上，根据土地使用性质的不同，采取划拨土地使用权和出让土地使用权两种方式；在土地使用权出让一级市场上，根据土地使用性质的不同等情况，采取了招拍挂等土地出让方式。同时，根据土地使用性质的不同，把土地出让时间或使用年限，区分为40年、50年和70年。住宅用地年限最长为70年。但是土地使用费需要一次缴纳。

一次性缴纳70年土地出让金，极大地提高了住房的价格。高昂的住房价格，把广大中低收入人群排挤了出住房市场，不仅增加了需要保障性住房的家庭的数量，而且也提高了部分保障性住房的价格，增加了政府保障性住房的财政支出。为了降低住房建安成本和住房价格，减少政府保障性住房财政支出，减轻保障住房家庭经济负担，建议改70年土地使用权出让金（土地使用权费用）或土地使用权租金为年土地使用权租金或年地租。

（四）完善保障住房信贷制度和政策。

在目前的条件下，开发建设保障性住房的房地产企业，大都需要依靠银行的开发贷款。保障性住房开发贷款，在我国目前条件下属于房地产开发贷款，从而使保障性住房贷款，无论是在贷款体制上，还是在贷款政策上，都存在一定的障碍或困难。为了解决保障性住房银行贷款的困难，应当采取以下一些改革：

1.创新投融资机制。根据保障房与商品住房的不同性质，建议把商品房开发贷款与保障住房开发贷款加以区分，即把保障房开发建设贷款单独列出来，进行分类管理，以确保银行对保障性住房建设的支持。

2.商业银行是自负盈亏的金融企业。在市场经济体制下，即使是国有商业银行，在政企、政资分离和分开的条件下，是国家或国资委管辖的资产，负有保值增值的责任。为了维护国家关于银行贷款的有关规定，提高银行向保障性住房建设贷款的积极性，建议加强对保障性住房建设项目管理，即使是保障性住房建设项目，也应当根据国家对开发建设项目的要求，做到“四证齐全”；同时，对于保障性住房的开发优惠贷款，国家或地方政府应当给予差额补贴，或者把由此引起的亏损，按照国家有关规定予以挂账处理。

3.在目前的情况下，无论是房地产市场处于住房大量闲置的状况，还是房地产市场已经处于买方市场的情况，根据住房消费属于重要的民生的性质，以及为了实现国家关于经济发展方式转变的战略，或者从居民在银行大量储蓄存款方面来看，银行的房地产信贷，都应当从支持房地产开发向支持住房消费方面转移，即银行房地产信贷，应当大力支持住房消费，即保障性住房消费和商品性住房消费。只有这样，房地产业才能走上健康持续发展的轨道。

4.银行在支持住房消费信贷时，在目前的条件下，应当严格执行差别化的贷款政策。

（五）完善住房保障租税费制度和政策

改革开放以来，随着房地产业的发展，我国房地产租税费制度（体系）虽然也逐步建立了起来，但是，还不完善。不仅在税种、税率等方面存在着一些问题，问题的关键是房地产租税费不能反映随着市场经济体制的建立引起的房地产财产关系变动的状况。

房地产租税费涉及的问题很多，我们仅从房地产租税费对保障性住房建设和保障住房消费的制度与消费政策方面，谈几点建议。

1.坚持和完善在保障性住房建设中，即廉租房建设、经济适用住房建设、两限房建设以及公共租赁住房建设的租税费减免政策。通过租税费减免，不仅可以降低开发商的开发建设成本，而且有效地降低了保障性住房的出售价格和租赁价格，相应地提高了保障性住房的保障水平。

2.为了有效地配置住房资源，让更多的闲置住房进入市场，应适当地降低存量住房交易环节的税费。这样做，不仅可以增加住房市场的住房供给，而且国家或地方政府，还可以通过存量住房市场，收购适宜作为保障性住房的房源，从而增加保障性住房的供给。

3.尽快出台保有环节的房地产税或物业税，完善房地产税收制度。征收房地产保有环节的房地产税，由于增加了持有房地产的成本，不仅可以遏制投资投机购房者的行为，还可以调控人们占有房地产的数量，加速存量住房流动，优化住房资源配置，促进住房合理消费。同时，要对持有过多房地产者，征收累进税。通过征收超过一定限量住房者的累进税，用于保障性住房支出，增加保障性住房的资金来源。

4.为了支持住房消费，对于退出或卖出保障性住房的居民，在购买用于自住房时，应当实行退税政策，实现支持居民改善住房消费的目的。