鼓励战略性新兴产业发展的税收政策研究

■陈 思

鼓励战略性新兴产业发展的税收政策研究

■陈 思

一、引言

战略性新兴产业，是指在国未来国民经济中具有主导地位，在国际竞争中具有重要影响力，并对未来经济社会发展与国家安全具有深远意义的新型支柱产业。战略性新兴产业属于以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领和带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。其内容主要包括七大类新兴产业：新能源产业、节能环保产业、电动汽车产业、新材料产业、新医药产业、生物育种产业、新型信息产业。

应该认识到，战略性新兴产业的内涵是动态发展的，随着时间的推移，科技的发展，此时的新兴产业会被彼时的新兴产业所取代。一旦新兴产业进入成熟期，便会转变为普通产业，被其他更新的产业所替代。因此税收政策在扶持相关产业发展的同时，也应在相对稳定的前提下作适当调整。

国外利用税收政策扶持战略性新兴产业进行得如火如荼。在借鉴国外先进做法的同时，国不妨结合实际国情，进行国际比较，对相关税收扶持措施加以扬弃。应该说，从整体上模仿国外的税收制度并不现实，也无必要，但对国际上不同国家因地制宜发展适合本土需要的战略性新兴产业则是需要重点研究的领域。因此在借鉴的同时，应充分考虑到国现实的征管能力与征管信息水平，从而在现有的税制背景下调整税收扶持政策。

二、我国现行战略性新兴产业相关税收政策分析

国目前已经从多角度、多方位运用税收手段来促进战略性新兴产业的发展，如在科技投入、科研活动、节能环保、高新技术产业发展、技术设备引进、科技产品出口以及发展教育培训等方面都有相应的鼓励措施。而且税收优惠力度不断提高。但不可否认的是，与国外全面、系统的税收政策安排相比，尚有不足之处。

（一）税收优惠政策制定尚不规范

我国有关战略性新兴产业的税收优惠立法层级较低，现行的优惠政策繁杂、零散，而且主要通过行政规章来规定，很少在税法或税收条例中加以明确规定。这一方面有利于税收优惠政策的调整而体现较强的灵活性，但同时也反映了税收政策的制定缺乏规范性和稳定性，在很大程度上削弱了法规政策的严肃性。许多有关新兴产业的法规只是为了应对一时之需，仓促出台，缺乏系统性和操作性。比如现行税收优惠条款中对相关战略性新兴产业中“新材料”、“ 新能源”、“技术密集”、“先进技术”等字眼缺乏明确的标准与认证。在企业所得税优惠政策中，国家重点扶持高新技术企业资格由谁来认定，具体指标又是如何操作等具体问题还没有得到很好的解决。政策弹性过大，税收的自由裁量权过大，从而不利于征管工作合理有序地开展。同时，由于政策规定中有时存在自相矛盾之处，也给实际征管带来了压力。

（二）税收优惠的激励效应不足

1、优惠政策对研发开支的支持有限。从现行税收政策看，对企业研发激励的主要措施是对研发费用50%的加计扣除，以及高新技术企业的特殊规定。但从企业反映的情况来看，加计扣除的范围还不够广泛 （根据国税总局【2008】116 号文，扣除范围为 8 项），用于研发仪器、设备以及其他固定资产的维护、维修、改建、改装费用，以及研制中设备、产品的调整检验费等，均不在扣除范围内，实现销售的样机所发生的费用能否加计扣除也不明确，这无疑削弱了政策鼓励研发的力度。

2、税收优惠的受益对象存在偏差。不少企业虽然从事战略性新兴产业项目，从事大量研发工作，也掌握了一部分核心科技，但由于性质特殊，依托科研院所（为科研院所的下属公司），因此其研发人员、研发费用无法从账务上得到完整反映，达不到高新企业的认定门槛，无法享受高新企业的研发优惠。一些企业具备一定的高科技研发水准，核心指标均已达标，但由于个别指标尚未达到国家规定的标准，未认定为高新技术企业，从而无法享受到税率式优惠，而一些被认定为拥有高新技术的战略性新兴产业企业，未必拥有真正的核心知识产权，却钻了政策的空子，在“新产品”、“新技术”、“新工艺”以及“高新技术”等字眼或一些指标上做文章，而并非名副其实的达标企业，却享受到了企业所得税低税率的优惠，这也使得税收优惠掺了不少水分。

3、税收优惠过于侧重产业链下游。

国现行的税收优惠侧重于产业链下游，即产业化阶段，而对风险投资与研发活动的优惠力度不够。从而缺少对整个产业链条的统筹优惠政策，忽视对研发环节的重点支持，而重视对最终成果的扶持，使得中间产品与配套产品出现断层。激励重心后移则会导致政策的最大受益者是那些有较强创新能力并已获得创新成果的企业，而一些处于科研起步阶段的企业则很难得到应有的支持，往往在尚未时就已夭折。我国目前的优惠政策主要针对应用技术研究，而缺乏对核心自主知识产权的研发与掌握，引进先进技术的优惠政策多，鼓励创新，进行技术积累并使其成功转化为生产力的优惠政策少。这些政策导向不具备可持续发展性，也不利于增强企业竞争力。

4、税收优惠对人才吸引不够。促进人力资本发展及提高人力资本对经济发展的贡献，是振兴战略性新兴产业发展的关键。但目前我国高科技人才严重缺乏，2009年每万个劳动人员中R&D人员仅有29人，远远低于发达国家水平。

现行税收政策，优惠多集中于企业，而对高科技人才的个人激励微乎其微。目前广泛采用的职工教育经费扣除政策从税种上决定了政策无法将实际的优惠落实到个人，而个人所得税规定的个人奖金和科研院所、高校职务科研成果获得股权形式奖励的规定，又分别因为认定标准过高（需省级以上单位或国际组织颁发）、对象过窄（仅限科研院所和高校人员）、范围过小（仅奖金和股权），对人才的吸引力十分有限。

（三）税收优惠执行效果欠佳

如图1所示：战略性新兴产业税收优惠的实施效果涉及政策制定者、政策执行者和政策使用对象——企业。税收优惠政策的信息传递与管理、政策执行者的纳税服务水平对实施效果有正向影响。企业对税收优惠的认知程度对政策实施效果有正向影响。但是，在现实的税收征管中，企业自主创新的领域众多，税收政策制定不可能面面俱到，因而在政策执行过程中，税务部门与企业对同一政策有不同的理解，具体问题存在争议。正常的纳税评估由于涉及许多高新技术层面的问题，不能得到有效实施，“模糊征管”的现象依然存在。税务部门与企业长期处于信息不对称状态，加上政策的不断调整，税收优惠的时限常有变化，对于企业享受的优惠也没有后续的跟踪管理与监督，有时本不该享受优惠的企业享受了优惠，法规政策的严肃性受到了挑战。

三、政策建议

（一）规范战略性新兴产业的税收立法

我国现有战略性新兴产业税收政策，都是通过对一些基本税收法规的某些条款进行修订、补充而形成的，散见于各类税收单行法规或税收文件中，缺乏系统性、明晰性和稳定性。应结合我国实际情况，提升法律层次。可从总体上考虑产业发展战略以及相关的税收政策，形成专门的《税收鼓励战略性新兴产业发展条例》，明确税收政策的目标和优惠受益对象，研究激励政策发挥作用的机制，研究和判定予以鼓励的新兴产业标准。也可考虑将现有的较为成熟的条例、法规通过立法程序提升为国家法律。制定既相对稳定又可以适时调整的税收优惠内容，在相关产业完善成熟之时，则因势利导地通过税收政策调整将其引入科技含量更高的新兴领域。

（二）强化投资环节的税收优惠

1、扩大投资抵税的范围。企业所投资的与发展战略性新兴产业直接相关的固定资产，可以考虑按投资额的一定比例直接抵免税额。具体比例可以由国家对于各类产业发展的取向来定。国家的产业鼓励政策需要综合考虑各个方面问题。比如国家在扶持新能源发展的同时，也会有一定的倾向性。核能源作为新能源之一，的确可以实现碳的零排放，但在2011年3月的日本大地震中，福岛第一核电站严重受损，核泄漏给当地居民带来了不可估量的负面影响。因此，国家在鼓励和使用新能源时，应会更倾向于选择风能或太阳能发电。由此可以设计风能或太阳能等新能源比核能享受更多比例或额度的投资抵税。

2、给予风险投资更多优惠。由于商业银行属于营利性机构，其发放贷款时要综合衡量收益和信贷风险。战略性新兴产业的研发和市场风险非常高，使得商业银行对该产业的贷款风险定价较高，会产生惜贷现象，影响其可获得的贷款总量。可以考虑给予商业银行税收优惠，降低货币资本拥有者从事新兴产业融资的税负，以鼓励其为该产业提供的融资支持。战略性新兴产业在初创阶段往往需要大量资金作支撑，给予金融部门信贷方面营业税或企业所得税的优惠可以间接支持战略性新兴产业的投资。当然，这样的税收优惠必需辅之以严格的监管措施，即必需关注所贷款项是否真正用于相关法规所规定的新兴产业投资。如果信贷资金被“挪用”，则应立即停止优惠，追回所优惠的税款，并采取相应的处罚措施。

（三）重视研发环节的税收优惠

可考虑降低“转让专利权”、“非专利技术”等项目的营业税税率，对技术转让中介机构所获得的收入，减免一定比例的营业税，以促进技术成果的转让。在研发环节，调整个人所得税政策以研发人员的税收激励机制。在个人所得税方面可对战略性新兴产业创新型人才的工资薪金所得提高扣除和减免标准，对科研成果奖励所得给予减免，对与研究开发挂钩的分成收入进行优惠。具体做法如下：一是对自主创新性人才的技术转让和技术服务收入设计减征比例；二是适当扩大对科技研发人员技术成果奖励个人所得税的免税范围；同时，对高等院校、科研机构以股份或出资比例等股权形式给予科技人员的有关奖励，予以免征个人所得税，鼓励和提高其战略性新兴产业开发的积极性与创造性；三是放宽应税工资的扣除，允许扣除本人接受再教育的支出，以鼓励加大教育投资。四是对科研人员从事研究开发取得特殊成绩获得的各类奖励津贴，免征个人所得税。此外，高科技企业在改制过程中产生了一些新的激励制度，如经理股票期权制度，这对调动科技人员积极性有重要作用，应进一步探索对这种制度的税收优惠政策。

（四）改进生产环节的税收优惠

其一，针对不同战略性新兴产业所需的固定资产或高尖端设备，实施更加灵活的加速折旧方法。我国现行的《企业所得税法实施条例》规定：“采取缩短折旧年限方法的，最低折旧年限不得低于‘规定折旧年限’的60%”。由于新兴产业的特定固定资产更新换代非常快，这一标准应放宽。其二，对法人投资于战略性新兴产业获得利润并再用于新兴产业投资的，可以退还一定比例的企业所得税。其三，由于新兴产业产品从研发成功到实现经营利润时限较长，且初期的利润稳定性较差，因此应根据新兴产业发展情况相应延长税收优惠期限。其四，增加费用扣除。战略性新兴产业具有学习型组织的特点，其用于再教育再培训的费用规模较大，应适当增加其教育培训费用的税前列支规模，按实际发生额予以扣除。其五，建立科技开发准备金制度并允许费用列支，允许企业按其销售收入的一定比例提取科技开发基金，以弥补科技开发可能造成的损失。

（五）调整其他相关税种政策

1、重新设计消费税的税目与税率。

一是扩大消费税征收范围，将更多高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征收范围。二是调整消费税税率，对节能产品采用低税率，对高能耗产品采用高税率。三是针对我国国情，将节能环保理念融入消费税，探讨融入型环境税的设计。其设计与实施将对我国当前新材料、新能源、节能减排的发展有重要推动作用。重新设计的消费税将鼓励采取技术进步手段减少排放，倡导绿色清洁能源的使用，其最终目的是为了减排。同时，对污染的排放量不超过政府制定的统一标准甚至能够实现逐年减排的能源消耗者应给予一定的税收优惠。

2、改进车船税、车辆购置税的税基与税率设计。一是调整车船税的计税标准，改按能耗大小规定有差异的征税额度，实行区别对待；二是对以清洁能源为动力，符合节能减排技术标准、污染少的车辆，制订车辆购置税的相关优惠政策，并通过降低相关税收成本来达到引导消费的目的。

（六）改进对战略性新兴产业的税收征管

1、强化全方位的纳税服务。在纳税服务上要注重对企业进行优惠政策的宣传和解释，让企业能主动申请优惠、享受优惠、利用优惠，同时简化申请形式和程序，减少办税成本。为了加强征管，促进纳税人遵从度提升，要对相关新兴产业优惠政策的宣传到位。应利用广泛的宣传手段，提供咨询、解释服务。对相关纳税人开展定期培训，使其充分掌握战略性新兴产业的税收优惠，并能正确理解政策、掌握政策、运用政策。充分利用现代化信息管理手段，变层层审批、多部门审批为联网监控审批，将事前认定与事后执行有机统一起来，以解决内部信息传递文书多、流程长、多头跑、多次跑、程序烦琐等问题。

2、强化纳税评估的针对性。由于战略性新兴产业企业享受了较多的优惠，税务部门对于这个领域的征管并不成熟，因此纳税评估工作还需要广泛开展，评估与享受优惠应并行不悖。税务机关可以针对战略性新兴产业七大行业的不同特点，在评估中探求不同行业的税负警戒值，积累经验，并在评估中挖掘税收优惠的实施效果，及时反馈信息，供决策部门参考。

中国人民大学财政金融学院）