食品添加剂委托加工是否需要备案

■文/廖志鹏

【案 情】

2011年3月，某市质监局在执法检查中发现，A公司生产的食品添加剂茶精油外包装标注的是B公司的厂名、厂址。经查，A公司于2010年9月取得食品用香精的工业产品生产许可证。A公司和B公司于2010年12月签订了香精香料委托加工合同，约定由B公司提供原料和包材，委托A公司生产茶精油，全部产品由B公司负责销售。A公司按照合同约定生产了四批产品。双方均没有办理委托加工备案手续。

某市质监局经立案、调查取证，召开了案审会进行集体审理。案审会上，有三种不同的处理意见。

第一种意见：食品添加剂委托加工未备案违反了《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》第五十九条的规定，应依据该细则第九十四条第五项的规定进行处罚。

第二种意见：食品添加剂委托加工未备案违反了《工业产品生产许可证管理条例实施办法》第四十五条的规定，应依据该办法第一百一十七条的规定进行处罚。

第三种意见：《食品添加剂生产监督管理规定》并未设定食品添加剂委托加工备案制定，对食品添加剂委托加工未备案进行处罚无法律依据。

【分 析】

笔者同意第三种意见，理由如下：

一是申请食品添加剂生产许可的条件、程序应当遵守《食品安全法》、《工业产品生产许可证管理条例》。

《食品安全法》第四十三条规定：国家对食品添加剂的生产实行许可制度。申请食品添加剂生产许可的条件、程序，按照国家有关工业产品生产许可证管理的规定执行。《工业产品生产许可证管理条例》是国家有关工业产品生产许可证管理的规定中效力最高的法律规范，因此，申请食品添加剂生产许可的条件、程序应适用该条例的规定。

二是从事食品添加剂生产、实施生产许可和监督管理应当优先适用《食品添加剂生产监督管理规定》。

国家质检总局于2005年制定了《工业产品生产许可证管理条例实施办法》（以下简称《办法》），其作为《工业产品生产许可证管理条例》的配套规定，对工业产品生产许可证管理作了详细规定。国家质检总局于2010年制定了《食品添加剂生产监督管理规定》（以下简称《规定》），对食品添加剂生产、实施生产许可和监督管理作了规定。上述两个规章均由国家质检总局制定，为同位阶的法律规范。那么，食品添加剂生产监督管理究竟是适用《办法》，还是适用《规定》呢？

（一）从上位法依据来分析。《办法》的上位法依据是《工业产品生产许可证管理条例》。《规定》的上位法依据包括《产品质量法》、《食品安全法》及其实施条例和《工业产品生产许可证管理条例》有关法律法规。它是《食品安全法》及其实施条例实施后，专门就食品添加剂生产监督管理制定的规章。

（二）从特别法与一般法的关系来分析。《办法》相对于《规定》而言为一般规定，它适用于全部工业产品生产许可证管理，《规定》为特别规定，它只适用于食品添加剂生产监督管理。按照特别规定优于一般规定的原则，食品添加剂生产监督管理优先适用《规定》。

（三）从实施时间来分析。《规定》自2010年6月1日起施行，《办法》自2005年11月1日起施行。按照新法优于旧法的原则，食品添加剂生产监督管理应当优先适用《规定》。

（四）从国家质检总局的相关规定来分析。《国家质检总局关于贯彻实施〈中华人民共和国食品安全法〉若干问题的意见》第六条第二款第五项规定：总局正在组织制定食品添加剂生产许可管理规定。在新的食品添加剂生产许可管理规定颁布前，食品添加剂生产许可证核准工作按照《办法》相关规定执行。依据上述规定，在《规定》颁布实施后，食品添加剂生产许可证核准工作应当按照《规定》的规定执行。

《关于食品添加剂生产许可工作的公告》(国家质检总局2010年第137号公告)规定：食品添加剂生产许可的申请和审批，应当严格按照卫生部等九部（局）《关于加强食品添加剂监督管理工作的通知》、《规定》和《食品添加剂生产许可审查通则》的规定执行。食品添加剂生产许可申请和审批的法律依据并未包括《办法》，也从另一个方面说明食品添加剂生产许可的申请和审批应适用《规定》，而非《办法》。

(五)从《规定》第五十五条来分析。《规定》第五十五条规定：“国家质检总局在本规定施行前公布的有关食品添加剂生产监督管理的规章、规范性文件与本规定不一致的，以本规定为准。”《办法》为《规定》施行前，规范包括食品添加剂在内的实行生产许可证制度管理的产品监督管理的规章。《办法》与《规定》不一致的，以《规定》的规定为准。

综上，从法律规范的适用规则来分析，食品添加剂生产监督管理应当优先适用《规定》。

三是《规定》并未设定食品添加剂委托加工备案制度。

《工业产品生产许可证管理条例》没有就工业产品委托加工进行规定，《办法》第二章第五节专门就委托加工备案进行规定。依据该办法，从事委托加工实行生产许可证制度管理的产品的委托企业和被委托企业，必须分别到所在地省级许可证办公室申请备案。该办法第一百一十七条设定了相应的法律责任。《规定》第四十一条规定：受他人委托加工食品添加剂的，受委托生产者应当具有委托生产范围内的食品添加剂生产许可证。委托加工的食品添加剂，除应当按照产品质量和食品安全法律法规以及本规定的要求进行食品添加剂标识标注外，还应标明受委托生产者的名称、地址和联系方式等内容。该条专门就食品添加剂委托加工的条件、标识作出规定，但并未规定食品添加剂委托加工需要办理备案手续。两部规章在食品添加剂委托加工的管理制度上存在不一致。既然食品添加剂生产监督管理优先适用《规定》，食品添加剂委托加工作为食品添加剂生产监督管理中的一个环节，也应按照《规定》的相关规定执行。据此，食品添加剂委托加工，其条件、标识符合《规定》第四十一条的规定即可，无需再进行委托加工备案。

综上，笔者认为，国家并未设定食品添加剂委托加工备案制度，对食品添加剂委托加工未备案进行处罚无法律依据。

【启 示】

《食品安全法》出台后，国家质检总局先后制定了《关于食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定的公告》、《食品生产许可管理办法》、《食品添加剂生产监督管理规定》等一系列配套规定，食品监督检查、食品生产许可、食品添加剂生产监督管理等有关制度发生重大变化。质监部门从事食品监管和执法的工作人员应该深入思考，认真研究新制度、新做法，理清新旧制度之间的变化，转变工作方式，及早制定应对措施，切实落实监督责任，严格依法办事。

《食品生产许可管理办法》、《食品添加剂生产监督管理规定》等规章实施后，原有的规章、规范性文件应如何适用，始终是一个困扰执法人员的难题。以《食品生产许可管理办法》为例，该办法规定：国家质检总局在本办法施行前公布的有关食品生产许可的规章、规范性文件与本办法不一致的，以本办法为准。但是《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》中哪些规定继续执行，哪些规定不再执行，不同部门、不同执法人员都有不同的理解，实践中的做法也较为混乱。建议国家质检总局通过发布公告、修订相关规章、规范性文件等方式予以明确，切实解决食品安全监管法律规范不协调、不一致的问题，确保法制统一、依法行政。