县域统筹城乡发展综合评价研究:以陕西省华阴市为例

贾百俊，刘科伟，王旭红，李建伟

(西北大学 城市与环境学院，陕西 西安710069)

统筹城乡发展是党的十六大根据我国经济社会发展的阶段特点作出的全局性战略部署。党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》进一步强调，十二五时期要更加注重统筹兼顾，要把统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹各项建设，作为体现科学发展、全面建设小康社会的重要举措。全面推进统筹城乡发展是当前摆在各级政府面前的一项重要工作任务。如何全面把握区域城乡差距，判断区域统筹城乡发展水平和工作进程，因地制宜地及时调整政策举措，确保到2020年全面建成小康社会，不仅是各级政府重要的工作任务，而且也是关系城乡百姓福祉的重要内容。

1 统筹城乡发展量化评价研究述评

统筹城乡发展涉及城乡经济、社会、文化、基础设施等方方面面，构建统筹城乡发展评价体系具有明显的复杂性。目前，关于城乡统筹发展评价的量化研究多见于国内学者的文献中。学者们在研究的总体思路上，以省、市、县为评价区域，构建测评指标体系，量化反映城乡差距和城乡关系，用综合得分来代表“城乡统筹度”，整体评价城乡统筹状况。学者们的研究目前还未形成统一的标准，研究差异可归结为以下三个方面:

1.1 构建的指标体系不尽相同

漆莉莉(2007)采用经济发展、社会发展、人民生活质量3个一级指标16个二级指标综合衡量一个地区的城乡融合程度;王婷(2008)从经济结构、社会结构、人口结构、人民生活质量等方面选取8个指标，衡量了浙江城乡统筹状况;邓玲、王彬彬(2008)根据成都市统筹城乡发展的经验和成都市温江区的实际情况，从统筹城乡经济发展、统筹城乡社会事业、统筹城乡生活品质、城乡人口资源环境、推进“三个集中”5个方面构建了36个二级指标，李勤等人(2009)从发展导向、市场一体化、经济生活、社会结构、社会事业发展5个方面构建了9个二级指标来衡量城乡统筹发展状况等等。从已有的研究成果来看，学者们在指标的选择甄别上，特别是二级指标的选择上差异较大。学者选取指标的不同，一方面反映了不同的学者对统筹城乡发展的认识差异，同时也有统计数据的可获取性问题。

1.2 衡量城乡统筹度的方法不尽相同

衡量城乡统筹度的方法主要有两种。一种是采用城乡比值来衡量城乡差距，如付海英等(2006)、高珊等(2006)、吴永生等(2007)、王婷(2008)、杨振宁(2008)、陶浪平(2008)等;另一种是采用城乡统筹指标的现实值和目标值之比来反映当前城乡融合的程度，如许玉明(2004)、陈鸿彬(2007)、邓玲、王彬彬(2008)等。李勤、张元红等人(2009)认为，这两种方法特点各异，侧重点不同，学者们可以根据研究目的和数据可得性进行选择[1]。主要是因为，第一种方法能更好地反映当前城乡之间的差距，但这种方法对数据的要求更苛刻，既要有分区域又要有分城乡的数据。第二种方法主要测评城乡统筹的现状和目标之间的差异，不要求所有的指标都有分城乡的数据，指标选取有更大的自由度。但这种方法须首先确定目标值，从已有的文献来看，目标值的确定具有较强的主观性和区域间的不可比性。

笔者认为，统筹城乡发展作为我国全面建设小康社会的战略任务，一些学者采用全面建设小康社会的发展目标值作为统筹城乡发展的目标值，无疑是有一定道理的。因为按照中央政府要求，到2020年要确保全面建成小康社会，这是对我国各地区经济社会发展的共同要求，也是各地区的共同发展目标。但是不同的地区有着不同的发展基础，这就对不同区域提出了不同的发展要求，特别是对发展基础相对较差的地区提出了更高的要求。

1.3 确定权重的方法不尽相同

综合国内相关文献，目前应用于城乡统筹发展评价体系的权重方法主要有专家打分法，如邓玲、王彬彬(2008);层次分析法，如李岳云(2004)、付海英等(2006)、高珊等(2006)、吴永生等(2007);主成分分析法，如赵彩云(2006)、张华瑛(2008)、王婷(2008)、杨振宁(2008)、陶浪平(2008);因子分析法，如张德亮、姜玥(2008)等。指标权重确定的合理与否，对评价结果产生重要影响，工作中应具体问题具体分析。

2 县域统筹城乡发展的再认识

统筹城乡发展中的“城乡”，即是城市和乡村。城市和乡村都是一个相对独立和较为完整的社会物质系统。城市是以非农活动为主体，人口、经济、政治、文化高度集聚的社会物质系统。乡村也称农村，是以农业为经济活动基本内容的聚落的总称。世界通用的统计城镇化率的“城”、“乡”标准，是以居民居住地为依据的。而按我国的传统标准和统计口径，从建制的角度看:“城”包括县城以及县以上城市的城区;“乡”包括县城以下的乡镇和广大分散的农村居民点。统筹城乡发展也就是统筹城市和乡村的经济社会协调发展。

2.1 县域是统筹城乡发展最为关键和迫切的地域单元

县域是区域的一种特定形式，是指县的行政区划内以县城为中心、集镇为纽带、广大农村为腹地的地域和空间。在我国，县域作为整个经济社会的基础，既是最基本的、设置最为稳定的行政单元，又是经济社会功能较为完整的地域单元，既具备城市的一些特点，又突出地呈现出一些农村的特征，因而是城乡结合最紧密的地域单元和统筹城乡发展最为关键的地域单元。改革开放以来，尽管我国县域经济普遍得到了快速发展，但城乡“二元结构”矛盾未能消除，城乡差距不断扩大，“三农”问题依然突出，城乡分离大于城乡融合，迫切需要统筹协调发展。城市和乡村是历史的动态的概念，现阶段，研究统筹城乡发展首先应把研究的重点放在县域这个最基本的、最关键的、最迫切的地域单元。

2.2 县域统筹城乡发展须以县域经济社会进入到一定发展阶段为前提

统筹城乡发展的核心在于协调城乡关系和工农关系。从社会发展的历史进程来看，工农关系、城乡关系发展的阶段模式是农业社会的依存、工业化初期的统治、工业化中期的融合和工业化后期的一体化[2－3]。从经济发展和工业化过程的历史进程来看，城乡关系、工农关系可划分为三个阶段:一是工业化初期阶段，即农村、农业支持工业阶段，主要是产品贡献、资金贡献、市场贡献、劳动力贡献。二是工业化中期阶段，即农业、农村与工业、城乡统筹协调发展阶段。三是工业化后期阶段，即工业、城市支持农业、农村发展阶段。在这一历史进程中，城乡关系的发展趋势是从以城市中心论和乡村本位论为代表的城乡非均衡发展向以城乡联系论和城乡一体论为代表的城乡均衡发展方向演变，逐步建立和形成城乡之间生产要素自由流动的经济体系和以城市为中心的城、镇、乡有机联系的社会网络，并在此基础上城乡本质差别逐渐缩小。

有学者通过对国外区域经济发展的比较和我国区域经济发展实际的分析，认为我国城乡关系发展转折的定量标识为人均GDP稳定超过2000美元[4]，即当区域发展进入这个经济拐点后，就有条件实行工业反哺农业、城市支持农村的政策。按照西方经典工业化相关理论，应该说，这是现阶段汇率下统筹城乡发展的一个大体的经济标志。

2.3 县域统筹城乡发展的关键是消除城乡二元结构

城乡二元结构是发展中国家在经济发展过程中面临的普遍问题，各发展中国家在推进经济现代化过程中为消除城乡二元结构做了许多探索。它反映的是城乡生产和组织的不对称性，即落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并存、差距明显的一种社会经济状态，也是从传统农业社会走向工业化、现代化的过渡形态。统筹城乡发展，就是要在城乡发展问题上总揽全局，统一规划，以促进城乡的协调发展和共同繁荣为最终目标，要求把工业与农业、城市与乡村、市民与农民作为一个整体，统筹谋划、综合考虑，通过体制改革和政策调整，协调工农关系、城乡关系，逐步消除城乡之间的藩篱，从根本上解决“三农”问题，促进城乡经济社会协调发展，推进城乡分割的二元结构向城乡一体的现代一元社会经济结构转变。

2.4 县域统筹城乡发展的主体是政府部门

统筹城乡发展不是自发的，政府是行为主体，不能仅仅依靠市场机制发挥作用[5]。长期以来，我国农业还是弱质产业，投资“三农”的风险高、回报率低，如果仅仅通过市场机制来配置资源，人才、资金、技术等生产要素不会自动流向农村地区。发达国家的发展历程也表明，政府的适度干预对加快缩小城乡差距是必要的。统筹城乡发展的实质是调节收入分配格局，调整城乡利益关系，改革城乡二元体制，这都需要政府发挥主观能动性，要求各级政府在考虑城市和乡村的发展方面，在考虑工业和农业的发展方面，在考虑市民和农民的利益方面，做到城乡统筹。因此，统筹城乡协调发展是政府的重要职能之一，也是政府在新时期促进经济社会协调发展的主要任务之一。

3 华阴市统筹城乡发展综合评价实证研究

基于上述认识，并结合国内学者的研究成果，我们把县域统筹城乡发展综合测评的研究路线归结为:判断县域经济社会所处的发展阶段—建立评估指标体系，给出目标值，计算现实值—回归分析法确定目标年预测值，计算完成率—层次分析法确定指标权重，计算指标综合指数—结果评价。

3.1 判断经济社会发展阶段

从经济发展的历史进程来看，当一个地区经济社会进入工业化中期阶段时，即进入城乡统筹发展阶段。工业化阶段是一个国家或地区经济发展过程的重要阶段，它是指人类社会从农业经济发展到工业经济的一个特定阶段和过程。国外学者对工业化进程的量化测评研究一般是从工业结构、产业结构、从业结构、人均收入水平、城镇化率等方面进行测度，主要代表人物有霍夫曼、库兹涅茨、科林·克拉克、钱纳里与赛尔奎因、约翰·科迪等人，一般都是以一个或多个指标的测度来判断。国内学者基于西方经典工业化理论，近年来提出了多种综合测评方法，其中以陈佳贵等人的“陈佳贵综合测评法”得到较多学者的采纳[6]。限于篇幅，本文在此仅采用西方经典工业化理论中传统的单一指标—人均收入水平评价方法对华阴市工业化进程作以粗略判断。根据有关资料显示，2009年华阴市人均GDP到达18000元，当年汇率按1:6.7704(根据中国人民银行网站公布数据计算)折算，则人均GDP达到2645美元，超过2000美元的国内城乡统筹发展拐点，进入了工业化中期阶段。

3.2 构建测评指标体系

联合国开发计划署在《人类发展报告》中提出了评价社会发展的主要指标体系—人类发展指数(HDI):人类发展包括经济增长、社会进步、环境和谐，由预期寿命指数、教育成就指数、生活水平指数3个指标构成[7]。笔者在此基础上，按照全面协调可持续、可操作性以及突出城乡关联的原则[8]，构建出由统筹城乡经济、城乡社会统筹以及城乡设施环境统筹等3个一级指标，18个二级指标构成的城乡指标体系(见表1)，各指标选取理由略。

3.3 确定指标权重

通过对各级指标分配权重以确定其在评价体系中的重要性。一般而言，权重系数的确定主要有主观赋权法和客观赋权法两大类。具体方法包括专家打分法、层次分析法、主成分分析法、因子分析法、二项系数法、变异系数法、相关系数矩阵法、环比评分法、模糊区间法和重要性排序法等[9]。本文采用层次分析法(AHP)来确定子系统权重。AHP法能把复杂系统的决策思维进行层次化，把决策过程中定性和定量的因素有机结合起来，通过判断矩阵的建立，排序计算和一致性检验，得到的最后结果具有说服力，其具有明显的优越性，同时可将人的主观性依据数量的形式表达出来，使之条理化、科学化，从而可避免人的主观性导致权重预测与实际情况矛盾的现象发生。通过运用定性与定量研究相结合的方法并结合具体的实际进行分析，对城乡统筹作深入细致的评价。计算结果见表1。

3.3 数据来源与处理

3.3.1 数据来源

为了保证统计口径的一致性，本文所采用的现实数据均来自相关年份的《渭南市统计年鉴》、《华阴市统计年鉴》。2020年各二级指标目标值采用国家统计局统计科学研究所的全面建设小康社会统计监测方案中相应指标的目标值[10]。

3.3.2 数据处理

1)计算预测值

2020年预测值，采用趋势预测法确定。本文对1997年到2009共13年的相关指标数据(xi)运用时间序列模型以及回归分析模型(包括SPSS软件中的线性回归Liner和曲线估计Curve Estimation两种方法)进行了预测并外推到2020年，得到2020年预测值(pi)。预测值(pi)是在政策连续稳定、经济正常发展的理想状态下最可能达到的数据。

2)计算指标完成率

完成率是指在现有政策框架和经济社会发展速度下，到2020年各指标的可能实现程度。

对于正指标，完成率的计算公式为:Ai=Pi/Oi×100%

上式中，Ai表示完成率，Pi表示i指标的预测值，Oi表示i指标的目标值。如若i指标的预测值大于其目标值，则完成率按100%进行计算;

对于逆指标，完成率的计算公式为:Ai=Oi/Pi×100%

上式中，如若i指标的预测值小于其目标值，则完成率按100%进行计算。

3)计算单指标指数

单指标指数(Ss)是指每个二级指标的统筹发展指数(得分值，下同)。其计算公式为:Ss=Wi×Ai

其中，Wi表示二级指标的权重。

4)计算子系统指数

子系统指数(Us)是指一级指标(FI)的统筹发展指数。其计算公式中，n为各一级指标所对应的二级指标个数。

(5)计算统筹城乡发展总指数

统筹城乡总指数(Ts)是指地区总体统筹发展程度。其计算公式，其中，Wj为各一级指标权重。

3.4 结论与建议

通过对华阴市统筹城乡发展水平综合评价分析，我们可得到以下结论:

(1)在现有政策框架和经济社会发展速度下，到2020年，华阴市统筹城乡发展总得分为90.28分，实现程度总体较好，但与全面建设小康社会的预期仍有差距，需要进一步加大城乡统筹力度，确保实现统筹目标。

表1 华阴市统筹城乡发展指标评价表

(2)华阴市经济子系统得分97.4%，接近100%，预期华阴市经济发展状况良好，基本能够实现统筹城乡发展的主要经济目标，但仍需要着力发展地方经济，为其他领域的统筹发展提供强有力的经济保障。预计社会子系统和基础设施与生态环境子系统实现情况有一定困难，得分分别为87.6%和84.8%，尚不足90%。建议华阴市把统筹城乡发展的重点放在社会子系统和基础设施与生态环境子系统的统筹协调上，进一步加大这些方面的投资力度和制度创新，全面提高其统筹协调水平。

(3)从单个指标来看，人均国内生产总值、地区经济发展差异系数、城乡恩格尔系数、城镇人口比重、城镇失业率、城乡居民人均可支配收入、城乡人均住房面积、城乡人均道路面积、农村路面硬化率、村通客运班车通达率、城市污水排放处理率等11项指标，预期实现程度达到100%。建议华阴市继续保持和发展这些方面的统筹协调水平。

第三产业增加值占GDP比重、城乡人均收入比、科学教育经费占GDP比重、城市绿化覆盖率等4项指标，实现程度均在60%～100%之间，成为华阴市统筹城乡发展的影响因素。建议华阴市进一步注重第三产业发展的经济效益，注重提高城乡群众收入水平特别是农民收入水平，注重i科教投入，注重城市绿化。

文化产业增加值占GDP比重、R＆D经费支出占GDP比重、单位GDP能耗等等3项指标，实现程度均在60%以下，成为华阴市统筹城乡发展的主要制约因素，切实提高这3项指标的完成率是政府的当务之急。建议华阴市大力发展文化产业，加大研发经费投入，狠抓节能减排工作，并明确工作目标和责任，细化工作任务，确保经济社会协调发展。

[1]李勤，张元红，张军等.城乡统筹发展评价体系:研究综述和构想[J].中国农村观察.2009，(5):2－10.

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[3]甄峰.城乡一体化理论及其规划探讨[J].城市规划汇刊.1998，(6):28－31.

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