《动物防疫法》知识讲座（一）如何从法学理论角度来认识《动物防疫法》

姚源锋

（广西壮族自治区动物卫生监督所，广西南宁 530001）

《动物防疫法》知识讲座（一）如何从法学理论角度来认识《动物防疫法》

姚源锋

（广西壮族自治区动物卫生监督所，广西南宁 530001）

授课讲师姚源锋：高级兽医师，先后就读于广西农业大学兽医专业、南京农业大学预防兽医学专业、广西大学法学专业、民商法专业，获农学、法学学士和兽医、法学硕士学位。现任广西动物卫生监督所副所长。

新修订的《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）自2008年1月1日正式施行以来，各级动物卫生监督机构都认真组织了学习宣传，并严格履行职责，开展动物卫生监督执法。在日常工作中，笔者经常接到基层执法人员咨询有关《动物防疫法》的电话，其提出的大部分问题虽然千变万化、枝节繁多，但其实主旨、核心都是一样的，万变不离其宗，应用基础法理知识就能解决。可见《动物防疫法》施行已经四年多了，大家尚未真正从“法的角度”去学习和掌握。为此，笔者特撰写本文，力图以简要的法理学知识，与业界同仁再次学习《动物防疫法》。

一、掌握法律的体例结构

一部完整的单行法律，应当是结构严密、层次分明、要素齐全、前后连贯、相互呼应的法律规范体例，通常是以“篇、章、节、条、款、项、目”为基本结构。其中，以新修订的《中华人民共和国刑法》为代表，其除“目”以外，“篇、章、节、条、款、项”都基本涵盖了，成为我国当前最为规范的法律体例。

动物卫生监督机构在作出行政处罚决定时，要求适用法律必须准确、到位，即要引用到第几条、第几款、第几项。但在实践中，基层执法人员只明白“篇、章、节、条”而不理解何为法律的“款、项、目”。以致“款、项”不清，引用法律错误，出现类似“违反《动物防疫法》第二十五条第（五）款”这样的法律引用错误。因此，有必要在这里解释其含义。

所谓法律的“条”，就是指法律文本中“第几条”后面的文字表述部分。这很容易被大家理解，不详述。

所谓法律的“款”，就是指法律文本中“第几条”后面分自然段的文字表述部分，第一自然段就称第一款，第二自然段就称第二款，类推。如果只有一个自然段的话，就直接称“条”，不必称“款”。

所谓法律的“项”，就是指法律文本中“第几条”后面的、以带括弧的“汉字数字一、二、三、四”来区分开的文字表述。例如，《动物防疫法》第二十五条就规定有（六）项禁止行为。

所谓法律的“目”，就是指法律文本中“第几条”后面的、以“阿拉伯”数字来区分开的文字表述。

例如，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。

（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1.主要事实不清、证据不足的；

2.适用依据错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越或者滥用职权的；

5.具体行政行为明显不当的。

（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

从以上可看出，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条就是典型的带“款、项、目”的法律体例，共有二款，其中第一款有四项，第一款第（三）项有五目。假如在引用该法条时，可以表述为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第一目“主要事实不清、证据不足的”规定，决定撤销该具体行政行为。

新修订的《动物防疫法》有十章共八十五条，只具有“章、条、款、项”体例结构。深入学习《动物防疫法》，必须要了解其体例结构的内涵，确保适用法律时，做到引用准确到位。

二、弄清楚法律的基本要素

通常，法律都由法律规则、法律原则和法律概念三个基本要素构成。

（一）法律规则法律规则是指采取一定的结构形式具体规定人们的法律权利、法律义务以及相应的法律后果的行为规则。通常用“法律条文”来表述。

任何法律规则都是由假定条件、行为模式和法律后果三个部分构成的。深刻理解法律规则的含义，对深入学习《动物防疫法》的法律条文具有重要意义。《动物防疫法》共有八十五条，但并非每一条文都是“法律规则”，例如，其第十条“国家支持和鼓励开展动物疫病的科学研究以及国际合作与交流，推广先进适用的科学研究成果，普及动物防疫科学知识，提高动物疫病防治的科学技术水平”和第四十九条“依法进行检疫需要收取费用的，其项目和标准由国务院财政部门、物价主管部门规定”就不属于法律规则。

判断一个法律条文表述的是否是法律规则，关键看其是否规定了特定的法律权利或者特定的法律义务。若该法律条文规定了法律权利或者法律义务，则该条文表述的是法律规则。例如，在《动物防疫法》第十七条“从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人，应当依照本法和国务院兽医主管部门的规定，做好免疫、消毒等动物疫病预防工作”中规定了“做好免疫”的法律义务，属于“法律规则”范畴，一般以“应当”来表述。

（二）法律原则“法律原则”是指导立法、执法、司法的基本行为准则，是为“法律规则”提供综合性的、指导性的价值准则或规范，其不须先设定具体的事实状态，也不直接包含具体的权利、义务和法律后果等内容。

例如，《动物防疫法》第五条规定了“国家对动物疫病实行预防为主的方针”，此规定就是法律原则。围绕这一原则，在《动物防疫法》立法时，立法机关将强制免疫、强制扑杀以及消毒、检疫、疫情报告、监测等措施确立为“法律规则”；在执法时，赋予动物卫生监督机构的所有职权，都要求执行过程中要体现“预防为主”这一法律原则；在司法时，在没有具体“法律条文”规定的情况下，人民法院会以具体行政行为是否符合“预防为主这一法律原则”来作出支持与否的裁定，而不会像“法律规则”那样以“全有或全无”的方式适用。

在开展动物防疫实践中（包括动物卫生监督执法），很多工作需要利用“预防为主”这样的法律原则来推动工作开展，而不能要求每一项细致工作都要去寻求“法律条文”来作依据。这是基层人员在学习、贯彻执行《动物防疫法》时，普遍认识不到之处。

（三）法律概念法律概念是对各种法律现象或法律事实加以描述、概括的概念，是表述规则和原则内容的工具。

法律概念可以分为四种：一是主体概念，表述法律主体；二是关系概念，表述法律关系主体间权利义务关系；三是客体概念，表述权利义务指向的对象；四是事实概念，表述法律事实。当然，这四种概念没有穷尽所有的法律概念。

《动物防疫法》中有这么几个法律概念：动物、动物产品、动物疫病、动物防疫、一类疫病、二类疫病、三类疫病、无规定动物疫病区、官方兽医、执业兽医等。

掌握法律概念，在执行法律过程中具有很重要的意义。只有借助法律概念，司法者才能对事物进行法律分析，做出正确的司法判断。在此举一个动物卫生监督执法的实际例子：某动物卫生监督机构的执法人员在执行监督检查任务时，发现一商贩经营公鸡睾丸不能提供检疫证明，遂予以没收；对方不服，提起行政诉讼。人民法院法官作出裁判的思路是：有没有执法权？公鸡睾丸是否需要检疫？执法程序是否合法？“没收”这具体行政行为是否有法律依据等？此时，法官需要利用“动物产品”这个概念来分析、推理：公鸡睾丸是不是“动物产品”的范畴？是动物产品的话，就应当取得检疫证明方可经营；不是动物产品，动物卫生监督机构就属于超越职权。我们从《动物防疫法》规定的“动物产品”这个法律概念来看，动物产品是指动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。不难看出“公鸡睾丸”应当属于“脏器”类的动物产品，动物卫生监督机构有权管理，至于执法程序是否合法、行政处罚适用法律是否正确，另当别论。现实中，利用法律概念来处理实际纠纷的例子还有很多，不再详述。

三、深刻理解各项法律制度

（一）法律制度的含义法律制度是指运用法律规范来调整各种社会关系时所形成的各种制度。它调整了多少社会关系就包含有多少种具体的法律制度。

（二）动物防疫法律制度动物疫病防控工作是一项系统工程，涉及环节多、面广，需要调整的法律关系复杂。因而在《动物防疫法》立法时，立法者就设计了一整套既与国际接轨又有中国特色的法律制度。主要有动物防疫责任制度、风险评估制度、强制免疫制度、防疫条件审查制度、动物检疫申报制度、动物疫情预警制度、疫情发布制度、动物诊疗许可制度、官方兽医制度、执业兽医制度、应急物资储备制度等等。由于本文篇幅所限，不在此逐一详述。

（三）法律制度的运用法律制度在法律文本中是以概括性的法律规则来展现的，在实际执行过程中还需要配套的规章、具体的行政措施来确保落实。以“动物检疫申报制度”为例，《动物防疫法》虽然确立了这一制度，但并没有具体规定该制度如何执行。于是在实践中，各地都会采取设置报检点、报检员，公布报检电话，加强报检点建设，制作报检单、受理单，规范报检行为等一系列具体的行政措施来落实法律的规定。运用法律制度也可以很好地解决行政纠纷。笔者曾经受理一起投诉案件：某贩运商无动物检疫证明运输生猪到达乙地，因被乙地动物卫生监督机构处罚而投诉甲地动物卫生监督机构；其投诉的主要理由为“不是我逃避检疫，而是没有人来给我检疫，甲地动物卫生监督机构存在严重行政不作为”。笔者答复的理由是：国家对动物检疫实行申报制度，《动物防疫法》第四十二条规定，屠宰、出售或者运输动物前，货主应当向当地动物卫生监督机构申报检疫；意味着“主动申报检疫”是你作为货主的法定义务，你不申报，动物卫生监督机构怎么可能知道你要卖猪、运猪，然后去帮你检疫？并且动物检疫是依申请的行政许可行为，只有货主申请在先，才会产生检疫出证这个结果。通过运用法律制度进行说理教育，让投诉人心服口服，取得了投诉人和上级信访机构的理解、支持。

总之，运用法学理论来学习、深化对《动物防疫法》的理解，可以在实际工作中做到“一通百通”，达到灵活机动解决棘手难题的效果。