信息财政：土地财政的解困之道＊

□ 李文明 吕福玉

信息财政：土地财政的解困之道＊

□ 李文明 吕福玉

目前，土地财政面临空前的困境：一方面，土地财政积重难返，另一方面，土地收入又风光不再。这势必要求地方财政收入出现结构性变化。针对这种情况，本文提出有关信息财政的基本构想，指出在产业结构转型升级趋势明显、新一代信息技术产业亟待发展、物联网与三网融合引领新一代信息技术的背景下，有必要提高包括信息技术和信息产品与服务在内的整个服务业的增收贡献率。对于信息财政的具体操作，文章简要介绍了信息财政的国际经验及其对中国的启示，并指出信息财政任重而道远。

土地财政 信息财政 信息产业

作为信息化带来的经济、文化成果，自上世纪90年代兴起于美国的新经济，具有低失业、低通货膨胀、低财政赤字、高增长的特点，同我国所一直追求的“持续、快速、健康”发展的经济不谋而合 。在当下疲软的世界经济大环境下，中央经济工作会议确定了“稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐”的2012年六大经济工作目标任务。拉动内需，将成为我国经济增长的坚实基础。而新经济，已经为中国经济的可持续发展提供了新引擎。新经济的崛起，将对中国经济转变发展方式、增进可持续发展，显现出越来越重要的作用。

一、土地财政面临困境

国有资产收益，是公共财政的重要组成部分。所谓国有资产收益，指的是政府凭借其资产所有权取得的股息、红利、租金、资金占有费、土地批租收入、国有资产转让及处置收入等。其中的土地批租收入，在我国现阶段，主要体现为土地出让金。作为中央财政收入的对称，地方财政收入指地方财政年度收入，包括地方本级收入、中央税收返还和转移支付。地方财政收入由省(自治区、直辖市)、县或市(自治州、自治县)的财政收入组成，包括地方财政预算收入和预算外收入。由于地方政府需要处理更多的基层事务，增加地方财力，成为保证地方政府运行的主要内容。然而，“以往依靠土地出让金维持地方财政收入，支撑地方建设的方式已经基本关闭。即使今后还存在土地出让收入，这项收入的管理也会更规范，收入的比重也会逐步降低。地方政府需要找寻其他的收入来源。” 这一方面需要中央更有效地转移支付及税收返还，另一方面则需要地方通过主体税种筹集收入。

（一）土地财政积重难返

有研究表明，以北京、上海、广州、深圳为代表的国内一线城市和某些经济发达城市的土地出让金，在其整个财政收入中的占比约为三成多，而在一些经济欠发达城市，其土地出让金则可以占到整个财政收入的50%以上 。而且，土地出让金并不是土地财政收入的全部，与房地产交易相关的税费，也是一笔可观的收入。不过，这种财政收入结构风险很高。一旦房地产行业出现波动，整个经济就有可能受到明显影响，以至于有人大声疾呼：不能再让房地产继续“绑架”中国经济。

（二）土地收入风光不再

上海易居房地产研究院2012年6月5日发布的统计报告显示，包括北京、上海、广州、深圳在内的10个典型城市，5月土地出让金收入为131亿元，环比（较4月）下降41%，同比（较去年同期）下降50%，创下近3年来月度新低。除了京沪穗深，10个典型城市还包括天津、大连、杭州、南京、青岛和南昌 。

10个典型城市的土地出让收入在2010年12月达到近5年来最高值后，开始进入波浪式的下行通道，至2012年5月，已连续同比负增长达9个月。据统计，2012年1月～5月，10个典型城市土地出让金收入为922亿元，较2011年同期下降58%，较2010年同期下降67%。

总之，受房地产调控影响，地方土地财政收入急剧下滑。例如，2012年一季度，浙江全省土地出让成交总额为139.2354亿元，比去年同期下滑83.56%。该省全年土地出让市场也不被看好，土地出让金、土地收益基金、农业土地开发资金等土地收益预算收入，预计下滑50% 。

（三）地方财政收入初现结构性变化

房地产行业高利润时代受限，压缩了地方土地财政的空间，迫使政府将重心放到实体经济的发展上，这也不见得是坏事。地税部门可以围绕重点战略、产业提升和优化环境三个方面来引导经济转型升级。当然，这是一个循序渐进的过程。

目前，在海南，地方财政收入就初现结构性变化，服务业增收贡献率超过50% ：2012年1月～5月，全省地方公共财政收入完成184亿元，同比增长17.3%，超额完成序时进度，但其中房地产、工业、建筑等传统主体收入板块增长明显放缓，在收入中占比下降，而服务业、地方小税种等板块增收贡献率分别超过50%和30%，在收入中的比重明显上升，初步显现出海南省地方公共财政收入结构正在发生可喜的变化。

二、信息财政的基本构想

改革开放以来，我国产业结构的演变进程，大致可分为加速（1978年～1991年）、深化（1992年～2001年）和提升（2002年～2012年）三个阶段 。产业结构合理化水平不高和产业结构高级化水平不够，仍然是我国产业结构演变进程中面临的主要现实问题，因而急需全面提升产业结构的合理化和高级化水平，促进产业结构优化升级。

（一）产业结构转型升级趋势明显

近年来，我国产业结构转型升级的趋势日益明显。目前，从经济贡献率的角度看，我国整体经济的增长，绝大多数来自于二、三产业的贡献。国家统计局的数据表明，2006年～2008年这3年期间，第二产业增加值占GDP的比重分别为48.7%、48.5%和48.6%，在三次产业中仍占据最大份额；第三产业增加值占GDP的比重则分别为40.0%、40.4%和40.9%，也得到了较大发展。其中，金融保险业、信息服务业等生产性服务业发展迅速，文化创意、电子商务等新兴产业和新型业态也有了长足进步。北京、上海、广州等大城市，初步形成了以服务经济为主的产业结构。

产业结构演变的核心，在于产业结构优化升级。在我国产业结构演变进程中，需要以产业结构调整为主线，进一步支持内涵型、质量型产业的发展，推动三次产业结构合理化和产业结构高级化，通过产业结构的优化升级，实现产业结构演变向更高水平发展。

产业结构高级化，是使产业结构整体素质从低水平状态向高水平状态不断演进的过程。我国全面提升产业结构高级化水平，需要进一步加大对服务业发展的支持力度，提升服务业在国民经济产业体系中的地位，着力发展现代物流、咨询、商务等生产性服务业以及商业、文化、休闲等消费性服务业，增强就业、养老、中小企业服务等服务业之薄弱环节、关键领域和重点行业的发展能力。同时，加大对战略性新兴产业的投入，促使各类资源配置与国家和地区战略方向和产业政策导向有机衔接，吸引和带动各类资源流向具有发展潜力的新能源、节能环保、新材料、新医药、生物育种、信息网络等战略性新兴产业，积极培育新的经济增长点。

（二）新一代信息技术产业亟待发展

2012年5月30日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，讨论通过了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，提出了节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等七大战略性新兴产业的重点发展方向和主要任务，明确指出新一代信息技术产业要加快建设下一代信息网络，突破超高速光纤与无线通信、先进半导体和新型显示等新一代信息技术，增强国际竞争力。

曾参与相关问题调研和文件起草工作的国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞表示，从目前来看，曾经带动我国经济发展的房地产、汽车产业对国民经济的驱动力已经大不如前。我国经济发展不能再过度依赖钢筋、水泥了。换句话说，当前，我国特别需要新的产业带动，以支撑新一轮经济增长。

建设下一代信息网络，是新一代信息技术产业的核心；实施“宽带中国”战略，则是其必由之路。此次发展规划明确新一代信息技术产业要加快建设下一代信息网络，在通信技术方面明确要重点突破超高速光纤与无线通信等新一代信息技术，实质上就是要从“光纤宽带”和“无线宽带”这两方面着手，推进宽带网络建设。

事实上，经过近40年的演变，以互联网络为核心的信息产业，已经从研究型网络发展为商业型网络，未来还将朝着泛在型网络趋势发展 。从连接信息、连接人、连接知识，再到连接智能，网络使用户从消费到参与、从下载到上传、从浏览到分享。“服务”，将成为下一代信息网络的核心，也将成为信息产业巨头们继续角力的焦点。

（三）物联网与三网融合引领新一代信息技术

物联网是建立在信息技术和网络技术应用基础上，为社会提供智能服务的庞大信息系统工程，涉及生活各个领域 。物联网的重点是感知和应用，所体现的是融合。它融合了射频识别（RFID）技术、智能传感技术、二维技术等，体现了电信网、计算机网、广电网的三网融合和各种专网的无缝连接，其应用层更是包罗万象。物联网的发展，将造福百姓，并推动我国走出经济危机的困境，促进经济可持续发展。根据新华社发布的《2010-2011年中国物联网发展年度报告》，2011年，中国物联网产业市场规模达到2300亿元，同比增长24%；预计到2015年，中国物联网产业将实现5000亿元的规模。2012年，全球物联网市场规模或超过1700亿美元，2015年将接近3500亿美元，年均增长率接近 25%。

（四）提高包括信息技术和信息产品与服务在内的整个服务业的增收贡献率

按照波拉特（M. U. Porat）的理论，信息产业可以称为“第四产业”，指那些从事信息生产、传播、处理、储存、流通和服务的生产部门。随着电脑和网络的迅速普及与广泛应用，信息成为日益重要的资源，智力和知识成为科技发展、生产发展和经济增长的重要因素，信息产业成为新的经济成分，形成一大新兴产业。狭义的信息产业，包括计算机产业、集成电路产业、信息处理产业和软件业；广义的信息产业，不仅包括狭义信息产业范畴，而且几乎包括所有直接涉及信息活动的产业部门。从结构上说，信息产业可分为信息技术产业（信息技术和设备制造业）和信息服务业两大部分。“……信息技术产业确实是近几十年来现代信息技术发展的结果，是提供信息和信息服务产业的基础，并导致了现代信息服务业的不断涌现。” 信息产业的形成，是历史发展的抉择。作为知识、技术、智力密集型产业，信息产业依靠数据的即时传播，加速物质、能源、资金和人员的合理、高速流动，促使生产、科技、商贸增值，达到“社会—经济—资源”的和谐进化与快速、健康发展，是一种革命性的新的生产体系。信息产业发展的基础、方式及最终结果，与可持续发展战略的思想高度一致。“因此，信息产业替代或改造传统产业，是实现可持续发展的必然选择。” 从我国的实际情况来看，信息产业的发展，是促使经济增长方式转变的关键所在。

就当前与今后一个时期而言，超高速光纤网络，是下一代信息网络的核心；构建“宽带无线城市”和无线城市群，是新一代信息技术产业的重点发展方向和主要任务之一。近年来，随着云计算、物联网、商业智能技术的发展，信息服务业正迎来新一轮产业升级。各地应抓住这一机遇，从自身实际出发，建立或引进云计算中心，大力发展物联网应用，借助各类商业智能技术，实现信息服务产业的升级换代，提高包括信息技术和信息产品与服务在内的整个服务业的增收贡献率，提升其在地方财政收入中的占比，从而优化地方财政收入结构，逐步摆脱对土地财政的依赖。

三、信息财政的具体操作

美国和欧盟在发展信息财政方面，进行了许多有益的探索。这些做法，对于我国信息财政的发展，具有一定的启迪意义。但信息财政任重而道远，需要持续不断地悉心操作。

（一）信息财政的国际经验

自国际金融危机爆发以来，许多国家政府纷纷着手进行规划，并不约而同地把新能源、信息技术等作为未来发展的重点，同时出台财税等方面的支持政策，加快培育新的经济增长点，角逐第三次工业革命。

在美国和欧盟，信息技术乃各新兴产业的枢纽性技术。信息技术在驱动了上一轮技术革命以后，势头始终不减，新一代宽带信息网络、智慧地球、云计算、系统级芯片等新技术、新应用，极有可能推动信息产业实现新的质的飞跃。信息技术同时还会带动互联网、电子商务、文化创意等多个产业强劲增长，创造新的商业模式。

美国将加快三网融合作为信息产业发展的重要方向，提出要在宽带普及率和互联网接入方面重返世界领先地位，加大对信息传感网、公共安全网、智能电网等现代化基础设施的建设，并通过对新兴产业投入巨资，通过杠杆效应撬动社会资本，以保证美国在这些领域尽快建立全球技术优势，推动美国新兴产业快速发展。目前，美国正在大力倡导的，是可贸易服务业。这是一个新的全球趋势。预计10年后，全球服务中的可贸易比重，会从现在的20%多，增加到50%。服务业可贸易规模，将成为全球贸易的新推动引擎，比如外包、远程服务、知识产权传递等。要提高可贸易服务的比重，需要提前做好大量功课，关键在于深度信息化的发展。基于现代信息技术的移动支付、云计算、社交网络和搜索引擎等，是推动服务可贸易化的主要动力。

欧盟有关统计表明，信息网络产业对其生产力增长的贡献率达40%。信息技术不仅对其他新兴产业具有极强的渗透作用，还可以通过与其他产业的融合，推动信息网络产业的发展，并催生出一些新的产业形态。为此，欧盟大力推进信息网络建设，提出加快建设全民高速互联网，力争近期实现高速网络100%覆盖。同时，欧盟高度重视物联网建设，认为物联网一方面可以提高经济效率，大大节约成本，另一方面还可以为全球经济复苏提供技术动力。在物联网的发展上，欧洲IT和工业领域十分重视统一标准的制定。由于各国存在不同的标准，因此需要加强国家之间的合作，其中一个很重要的项目是“全球射频识别标准协同论坛”。该项目得到欧盟的资助，不仅在欧洲设有相关机构，还在中国、日本和美国举办研讨会，旨在加强国际合作，以寻求一个能被普遍接受的标准。

（二）信息财政的中国启示

前已述及，目前，美国是可贸易服务这一趋势的主导者。其实，我国在“十二五”规划中，已明确地指出了深度信息化的方向，市场层面也有企业在推进，不过，在各级政府的规划中，并没有将其提到一个足够高的位置，而且各部门之间的政策缺乏统筹。这就造成相互矛盾的局面：一方面在推进信息化，一方面则是各地在继续火热地申请各种开发区、各种城市带，抑或各地都希望建设金融中心。然而，信息化的发展，可以不需要有形的物理场所，很多工作与交易可以通过远程实现。可以说，不少地方政府的思路还相对滞后，对未来发展模式的定位还是落在大规模的圈地、搞固定资产投资上，尚未摆脱土地财政的传统思维。

实际上，我国新一代信息技术产业已形成了一定的发展能力，市场应用需求与前景相当广阔。未来一段时期，是我国深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，我国新一代信息技术产业发展已迎来难得的历史机遇。

一是发展环境日趋完善。为贯彻落实党中央、国务院的战略部署，有关部门正积极制定相关专项发展规划和政策措施，推进相关领域的改革和制度建设，为新一代信息技术产业发展营造良好环境。

二是信息网络建设和技术演进不断加快。宽带、泛在、融合、安全的新一代信息网络发展正加速推进，物联网、云计算等新兴业态的技术创新和产业化方兴未艾，新兴服务模式不断涌现。信息技术的持续进步，将不断推动产业融合发展。

三是国内市场需求潜力巨大。随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，经济结构转型升级和经济社会各领域信息化建设的加快，为新一代信息技术提供了广阔的市场空间。

（三）信息财政任重道远

全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青认为，从长期看，中国经济处于增长期，土地财政尚有经济刺激作用，取代土地财政的新兴产业与收入来源，除非经济基础较好，恐怕难以短期见效。

据国土资源部统计，2010年全国土地出让成交总价款2.7万亿元，同比增加70.4%。土地财政占全国财收比重高达33.75%。2011年，北京完成地方财政收入3006.3亿元，比上年增长27.7%，土地出让收入达1233.68亿元，对地方财政的贡献率为41%；上海地方财政收入完成3429.8亿元，土地收入占当年地方财政收入的比例达到43.5%。在重庆，这一数据则为28.2%。如此高的占比，即使是这些经济较好的大中城市，短期内找到替代收入来源也不容易。

然而，无论如何，从长远考虑，地方肯定得有园区、产业等规划支出，只要利于长远发展，无需过于纠结短期内效益显现状况。从投入到产出肯定是有时间差，但这符合产业经济尤其是信息产业的发展规律。

要摆脱对土地财政的依赖，必须确保经济发展，完善经济体系，构建合理、可持续的地方财税体系而改造土地财政的偏颇。当经济发展到一定水平时，对土地财政的依赖自然就弱化了。叶青注意到，“中央也在加大转移支付力度，保障地方经济持续发展，以逐渐摆脱对土地财政的依赖。”

在具体操作过程中，地方财政参与领域应当有所限制，盈利性的投资与项目，政府只需起规划、引导作用，而不是大量直接参与。如果越俎代庖过多，参与不应涉猎的领域，势必心有余而力不足，财政难免捉襟见肘。换句话说，该交给市场的，就交给市场。

李文明，男，浙江大学宁波理工学院教授、高级编辑（宁波 315100）；吕福玉，女，四川理工学院经济与管理学院教授（自贡 643000）。

责任编辑：孙艳兰