山洪灾害防治县级非工程措施：为山区人民撑起“生命的保护伞”

本刊记者 杨 轶

据不完全统计，2012年入汛以来全国645个防治县共发布了1.9万次山洪灾害预警，利用山洪灾害监测预警平台向约130万防汛责任人员发送预警短信620多万条，启动预警广播4.76万次，转移危险区群众超过265万人次，大大减免了人员伤亡，2012年全国因山洪灾害死亡、失踪的人数低于2000年以来同期均值。

即使在科技发达的今天，人类依然不能准确地预测自然灾害，更无法不让自然灾害发生。山洪，瞬间摧毁家园，夺去生命，是目前我国自然灾害中，造成人员伤亡的主要灾害，也是每年所有洪涝灾害中死伤人数最多的一种。每年汛期，全国各地超过1万次的山洪威胁着生活在丘陵山区、近半国土上中国人的生命财产安全。

灾害不可避免，但通过努力，灾害并不一定转为灾难。未雨绸缪，把功课做在前头，抓住灾难来临前的短暂时间，挽救生命远离洪魔，为山区群众撑起一把“生命的保护伞”，我国已迈出实质性步伐。

直面山洪，难道我们真的无能为力吗？探索世界性难题的中国解决方案

近年我国通过治理大江大河，防洪标准显著提高，但山洪灾害多由溪沟洪水而致，其造成死亡的人数占全国洪涝灾害死亡人数的比例一直居高不下。发生在2年多以前甘肃舟曲的那场山洪泥石流，一夜之间，暴雨夹着碎石泥沙一路掩埋村庄，刹那间夺走1700多人的生命，阻断穿城而过的白龙江，回水又淹掉部分县城。

这样的情况并非中国一国独有。据国际气象组织对世界139个国家的调查统计，山洪灾害所造成的损失排在各类自然灾害中第一、第二位的国家有105个，包括美国、欧盟各国、日本、韩国在内的一些发达国家。

尽管山洪灾害已引起世界各国政府、世界组织及山丘区居民的普遍关注，然而由于山洪产生过程、山区流域特征复杂，短历时强降雨不确定性强,有效地防治山洪灾害不啻于一个世界性的难题。

河南省栾川县：防汛演练现场

广东省肇庆市广宁县：民兵轻舟应急分队进行山洪灾害防御演练

直面山洪，难道我们真的无能为力吗？

近十年，很多国家已经在国家战略层面采取措施，加强山洪灾害防治工作，特别是监测预警系统的研发和建设。在我国，季风气候明显，暴雨频次高、强度大、分布广，地形地貌起伏变化大，地质条件复杂，构造运动强烈。特殊的自然地理环境、极端灾害性天气以及不当人类活动等多种因素，使得我国洪涝及山洪地质灾害易发、频发、重发。

“亟待解决的突出问题”“重大而紧迫的任务”——这些频频出现在政府文件、规划报告中的字眼、词句凸显进入新时期我国加快山洪灾害防治的信心和决心。尤其是20世纪90年代以来，中央政府加大对山洪灾害防治工作的投入，经过近几年的研究探索及示范，逐步探索出了一套符合中国国情的山洪灾害防治方法体系，开展了2058个县级行政区的山洪灾害防治非工程措施建设。解决这一世界性难题的中国解决方案思路和实现路线日渐清晰。

民生至上，全力推进规划项目实施畅通预警“最后一公里”，转移在山洪来临之前

确保人的安全，是建设山洪灾害防治县级非工程措施项目的出发点和落脚点。为此，灾害来临之前的宝贵逃生时间内，预警能否准确激发、信息能否顺利发出，群众能否得知信息，转移能否减少疏漏，是项目建设目标的核心取向。

据专家介绍，要畅通预警“最后一公里”，组织群众转移在山洪来临之前，正是依赖于项目两套系统的建设，一是建立完善山洪灾害监测预警系统，二是建立群测群防体系。

从具体的建设内容来看，山洪灾害县级非工程措施建设则主要包括八个方面的内容：山洪灾害普查；划定危险区；编制基层防御预案；确定临界雨量、水位等预警指标；建设雨水情监测站点；配备预警设施；建设县级监测预警平台；建立群测群防体系，落实基层责任制，开展宣传培训演练。要在3年内完成全国2058个县级山洪灾害非工程措施体系建设，时间紧迫，任务异常繁重。

湖北省：山洪灾害防御演练现场

贵州省六枝特区灾情现场

贵州省有效组织群众转移到安全地带

江西省鹰潭市：成立防汛抢险突击队

湖南岳阳市：山洪灾害避灾演练

重庆市万州区：山洪灾害防御演练

河南省嵩县：山洪灾害防御演练

为确保好事办好，实事办实，在组织领导上，水利部成立了山洪灾害防治工作领导小组，加大与财政、国土资源、气象等部门的沟通协调，加强对地方工作的指导、检查。

在建设资金上，各级财政部门真金白银投入项目建设，全国有山洪灾害防治任务的2058个县中央补助资金79.38亿元已全部到位。

在项目管理上，水利部会同财政部等有关部局联合印发项目建设管理办法、建设补助资金管理暂行办法，根据山洪灾害防御的特点和实际需求，组织开展专用产品技术测评，规范各地招标采购工作。

在技术指导上，国家防办及时制定印发有关技术性文件，并组织开展技术交流培训，派出专家组开展技术帮扶。

在督察检查上，水利部及时采取多种形式全力督导项目建设，确保建设进度。

在宣传通报上，国家防办通过电视、网络、报纸等媒体大力宣传山洪避险常识及项目建设发挥效益情况，增强公众山洪灾害防御意识。

一系列组合措施有力推动了整个项目建设按预期顺利进展。

2005年 水利部在全国12个县开展了山洪灾害防治试点建设

2006年10月 国务院正式批复《全国山洪灾害防治规划》

2009年 试点范围进一步扩大到全国103个县

2010年7月 国务院常务会议决定“加快实施山洪灾害防治规划，加强监测预警系统建设，建立基层防御组织体系，提高山洪灾害防御能力”。

2010年9月 国务院常务会议审议并原则通过《关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》

2010年11月 水利部、财政部等四部局召开视频会议，先期启动全国山洪灾害防治县级非工程措施建设，计划用3年时间，在1836个县级行政区初步建成以监测预警为主的防灾非工程措施体系

2011年5月 经国务院常务会议讨论通过后国务院批准《全国中小河流治理和病险水库除险加固、山洪地质灾害防御和综合治理总体规划》，规划以《全国山洪灾害防治规划报告》确定的1836个县为基础，根据新发生的灾害情况，综合考虑降雨、地质条件、经济社会因素等，确定山洪地质灾害防治范围涉及2058个县区

2013年 2058个县山洪灾害防治县级非工程措施项目建设任务将全面完成

通过各地、各部门的共同努力，目前项目建设总体进展顺利，2010、2011年项目已基本完成建设任务并投入运行，已在今年汛期发挥了很好的减灾效益。

2012年在甘肃岷县“5·10”灾害中，总共倒塌了20000多间民房，死亡人数不及倒塌房屋5000多间的舟曲山洪泥石流灾害死亡人数的1/25，绝大多数人都在灾害来临之前接到了预警，顺利逃生。

2012年7月16日，贵州省平塘县通过山洪灾害监测预警平台及时向有关防汛责任人发出预警转移信息7次2800多条，全县共组织转移群众24986人，无一人伤亡，沿河受淹范围内大量物资财产提前转移，直接经济损失仅7200多万元，与2007年“7·26”的特大洪灾造成的直接经济损失5亿元相比有天壤之别，大大减轻了洪涝灾害损失。

人员伤亡、财产损失明显减少，充分说明山洪灾害县级非工程措施项目建与不建大不同。

从2012年全国面上情况来看，通过项目建设的山洪灾害监测预警系统和群测群防体系，基本实现预警及时、反应迅速、转移快捷、避险有效，发挥了很好的防灾减灾效益。2012年全国因山洪灾害死亡失踪625人，占全部洪涝灾害死亡失踪人数的76%，均大大低于2000年以来均值。

自2010年11月，全国山洪灾害防治县级非工程措施建设启动视频会议明确以3年为限，初步建成覆盖全国山洪灾害防治区的非工程措施体系算起，目前已经进入第三个年头，项目建设进入冲刺期。按照计划，全部项目将于2013年汛前全面建设完成，相信通过各级水利部门和基层干部群众的协同配合，全力推进，初步建成覆盖全国山洪灾害防治区的非工程措施体系建设目标一定能够顺利实现。

图／国家防汛抗旱总指挥部办公室