民间投资 开启市场之门

蒋泽中

公有制经济基础上的民间投资应该而且可以成为与政府投资、国有企业投资并行不悖的资源配置方式。

一些民营汽车企业如今已成为汽车产业标杆。

近期，有关落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新36条”）的实施细则陆续出台，再次将发展非公经济、鼓励民间投资问题引入社会公众视野。

从2005年的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（“旧36条”）到2010年的“新36条”，再到目前有关部门陆续出台的实施细则，能否实质性改变多年困扰中国非公经济健康发展的市场准入与资源配置歧视问题，冲破“玻璃门”、“弹簧门”的阻碍，开启经济科学、协调发展的大门？

或许从改革开放30余年非公经济恢复发展的历史与近期政府部门不断加大力度推动民间资本进入市场的举措结合来看，我们会有自己的判断。

30年非公经济有发展有争议

改革开放30多年，以恢复个体经济为起点，以发展私营企业为后续，以建设有中国特色的社会主义市场经济为导向，中国非公有制经济有发展也有争议，发展历程基本上可以划分为三个阶段。

第一阶段，“个体户”的投资曾为非公经济发展试水。

1979年到1988年的十年，“个体户”是中国社会共同关注的对象。这十年，它经历了质疑，也得到了恢复和稳定的发展。

国家通过落实政策促使个体经济逐步恢复。城市里允许原来被遣散到农村的城镇个体劳动者回城重操旧业；为解决大批返城知青急需解决的就业问题，允许个人或家庭投资从事一定规模的经营活动。

据统计，1979年到1988年间，我国城乡个体经济的从业人数逐年稳定增长，这在当时对缓解劳动就业、搞活流通、保障社会治安管理起到了重要作用。

这一时期，对以个体户个人或家庭投资为代表的民间投资的质疑声不绝于耳。对此，胡耀邦同志曾在1982年全国个体劳动者先进代表表彰大会上作出明确回答：“从事个体经营是一项光彩的事业”，这有力推动了当时个体经济的发展。

在国家没有给予法律认可的情况下，农村联产承包产生的一些农业大户，一些城镇工商业呈现规模性特征的经济组织以“个体大户”的形式隐身于个体经济行列，在内部构成上为非公有制经济的形成奠定了基础。

第二阶段，私营企业投资充实非公经济实力，但受到资本性质的质疑。

1989年到1998年的十年，是中国经济发展路线之争明朗化的阶段。关于是否继续鼓励非公有制经济发展的问题曾被上升到是选择资本主义的路还是迈社会主义的步的高度（当时，国内一些个体户和私营企业或停业观望，或开始目光向外，寻找国外发展机会）。现在被很多人提起的“民营”概念，就是因为当时要躲开“私营”的“私”字而在南方某地区被“创造”出来的。由于全国范围内的政治气候和经济形势出现微妙变化，关于姓“资”姓“社”问题的争论备受关注，中国非公有制经济发展一度受阻。

这一阶段的后期是国内私营企业数量增长迅速的阶段。在邓小平同志南方谈话引发的建设有中国特色社会主义市场经济的热潮推动下，国内个体户与私营企业投资出现快速增长。1998年全国城乡个体工商户达到3120多万户，就业人员达到6114.4万人，私营企业达120.1万户，从业人员达到1705.4万人。尽管经营户数与人数低于个体工商户，但实际投入资金与产值已经超越或接近个体户的运营总量，其在行业内的影响在总体上开始超越个体户。私营企业与个体户的投资在中国经济改革的历史舞台上共同构成了对非公有制经济发展的主要支撑。

对于当时民间资本性质与道路选择的质疑，邓小平同志用“不争论”和“发展是硬道理”进行了回答，也就是在这样的市场经济条件下，非公经济发展才有了制度保障。

第三阶段，市场经济建设中市场化竞争的矛盾逐渐显露。

1999年至今，除去非公有制经济内部个体、私营经济之间存在的发展不协调问题，国有企业与非公经济组织之间的市场化竞争矛盾逐渐显露。

新世纪前后，党中央明确提出并不断强化“两个毫不动摇”（即“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”，“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”）。对于我国社会经济发展而言，一方面需要着力推动社会经济制度变革，提高竞争效率；另一方面，也提出了对原国有企业经营领域进行市场化改革、市场行为主体待遇平等、资源配置合理化的问题。

来自于民间的投资具有市场配置资源的天然属性，对习惯于按照政府或部门意愿进行经营投资的国有企业来说，受其思维和行为的计划经济烙印影响，难免对市场化的经营竞争有所抵触，也是其难以适应非公经济组织与国有企业由主辅关系向平等市场竞争行为主体关系转变的表现。由于与行政部门依然存在利益相关的渊源，国企的资源优势明显。垄断行业的暴利与不作为，经济危机应对中的政府资金流向和一些地方政府部门有意无意地在资源配置、市场准入方面的资金扶持与项目推动，开始被舆论演绎成“国退民进”或“国进民退”的取向。

在此背景中出台的“新旧36条”，实质上意在诠释政府对建设有中国特色社会主义市场经济的态度——即坚持和完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段基本经济制度，完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立公平竞争的市场环境。

1982年，个体经营初兴，女摊主怯生生地躲起来等待买主，也随时准备躲避熟人。摄影/安哥

“新旧36条”的异同

比较而言，相继出台的“新旧36条”，具有不同的意义和作用。

2005年2月25日，国务院颁布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（“旧36条”），系统地提出了促进非公经济发展的36条政策规定。它的象征意义明显：

1.明确了允许进入领域和鼓励方向。文件用6个允许与两个鼓励明确了在相应领域的市场开放政策，主要包括允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域；允许进入垄断行业和领域（明确提出在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域进一步引入市场竞争机制，对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化）；允许进入公用事业和基础设施领域；允许进入社会事业领域；允许进入金融服务业；允许进入国防科技工业建设领域。鼓励非公有制经济参与国有经济结构调整和国有企业重组；鼓励、支持非公有制经济参与西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起。

2．要求在6个方面给予相关支持。在明确进入领域和鼓励方向的8条之外，文件中以6个方面的24条内容要求对非公有制经济发展予以政策配套支持，其中包括加大财税金融支持；完善对非公有制经济的社会服务；维护非公有制企业和职工的合法权益；引导非公有制企业提高自身素质；改进政府对非公有制企业的监管；加强对发展非公有制经济的指导和政策协调等。

3.缺少约束性条款，有关部门配合不足。“旧36条”的内容侧重于允许与支持，并没有具体指明负责部门与对应的职责要求。因此，尽管颁布之后得到了舆论和非公经济经营者的一致好评，被寄予了极大的期望，但政府部门积极响应的不多。

值得赞赏的是，2005年3月25日国家工商总局出台文件：鼓励私营企业涉足民航、石油等垄断行业，要求全国工商部门清理限制个体私营经济发展的部门规章，对个体私营经济组织放宽市场准入条件——鼓励、支持有条件的私营企业参与电力、电信、铁路、民航、石油、公用事业、基础设施等垄断行业或经营领域的投资经营。

相比之下，2010年的“新36条”实质导向作用突出。

2010年2月，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》颁布，一个被形象地称为“新36条”的文件问世。与“旧36条”不同的是，此次内容相对集中于市场准入的细化和政府投资与国有资本布局的约束，导向性更加明确。

1.细化准入领域。文件通过8个方面中的22条内容强调对民间资本投入领域的具体导向。鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域。提出政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域；调整国有经济布局和结构，在一般竞争性领域为民间资本营造更广阔的市场空间，以其他条款构成对民间投资环境改善的整体支持。

2.明确职责分工。基于“旧36条”的政策措施难以落实，为争取使“新36条”尽快落到实处，国务院于2010年7月22日专门发出《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》（以下简称《通知》），明确划分有关部门的职责分工，指定了细则制订的牵头部门与参与部门，要求相关政府及部门根据职责要求予以落实。

民资政策划时代组合拳

以“旧36条”的政策导向、“新36条”的内容细分与《通知》的部门职责分工要求结合，国务院打出了促进对非公经济和民间投资开放市场的具有划时代意义的组合拳。

在过去两年时间内，“新36条”的多数实施细则迟迟不出台，让不少人颇为焦虑。

实际上，“新36条”实施细则的制定和出台存在着明显的阻力。按照《通知》，至少有11个分工领域需要提交40类实施细则，其中涉及20多个牵头部门和30多个指定参与部门。难以想象的是，“新36条”颁布已经有两年时间，实施细则的出台千呼万唤。2012年3月全国“两会”期间，面对与会人大代表、政协委员对此问题提出的质询，国家发改委会同有关部门再次就职责分工与实施细则出台问题进行提醒敦促，并提出了2012年6月的最后期限。

“实施细则”，顾名思义应该是在涉及具体事项时民间投资者可以参照操作的具体做法。实事求是地说，目前出台的有关细则所规定的内容仍然停留在鼓励民间资本投资参与建设某些项目的原则性“意见”层面（以民间资本进入金融、铁路领域看即是如此），与“新36条”的内容规定差别不大，与细则“可操作性”的要求差距不小，在质量内涵上不尽如人意。

自2003年10月十六届三中全会明确提出“要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”开始计算，已经过去近10个年头，在社会舆论和一些民间投资者看来，政策的力度还应当更大。

当前，人们在思想认识上已经有历史性、阶段性、革命性的变化——认可计划经济时代成为过去，现在正进入市场经济阶段，非公有制经济基础上的民间投资应该而且可以成为与政府投资、国有企业投资并行不悖的资源配置方式，应该给予支持。

为此，我们有必要再为民间投资“鼓与呼”。开启市场之门，责在政府，利在国家，功在当代。呼吁政府将这项工作的完成质量作为考核有关部门工作绩效的关键指标，加大对未完成细则制订任务的牵头部门与责任人的处罚力度，使细则真正落到实处。

蒋泽中首都经济贸易大学教授，中国社会科学院私营企业研究中心研究员，中国改革发展研究院民营经济研究中心研究员。

责编:刘梦羽

温家宝六论“新36条”

2011年3月14日

国务院总理温家宝在十一届全国人大四次会议中外记者见面会上表示，之所以出现“玻璃门”和“弹簧门”的现象，最重要的就是政策落实不够。他表示，政府正在着手制定“新36条”的贯彻细则。

2011年10月13日

温家宝主持召开外贸企业负责人座谈会。温家宝说：“我们正在研究，很快就会出台落实关于鼓励和引导‘民间投资36条’的细则。”

2012年2月6日至10日

温家宝在中南海主持召开五次座谈会，听取社会各界人士对《政府工作报告（征求意见稿）》的意见和建议。他表示，促进民间资本进入金融、能源、交通和社会事业等领域，不仅能缓解经济发展的困难，而且能够推进整个事业的发展。“新36条”没有落实，民间资本进入就遇到“玻璃门”、“弹簧门”。今年上半年，一定要把实施细则制订出来。

2012年3月14日

温家宝在十一届全国人大五次会议中外记者见面会上谈及“吴英案”时表示，中国政府应允许并引导民间资本进入金融领域，使其规范化、公开化，“既鼓励发展，又加强监管。”

2012年3月16日

温家宝主持召开国务院常务会议，确定《政府工作报告》重点工作部门分工，其中提出今年努力完成的任务中就包括出台引导民间投资健康发展的“新36条”实施细则。

2012年5月28日

温家宝在中国（北京）国际服务贸易交易会开幕式上称，要坚持市场化、产业化、社会化的改革方向，坚决打破部门分割、地区封锁和行业垄断，充分释放服务业的发展潜力和活力。建立统一、开放、竞争、有序的服务业市场，坚决破除阻碍民营企业投资的“玻璃门”和“弹簧门”。凡是法律法规没有明令禁入的服务领域，都要向社会资本开放。

已发布“新36条”实施细则的部门及文件

截至2012年6月20日