新政规范审批乱象

闵杰

国务院最新规定：凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出；凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。

日前，国务院公布第六批取消和调整的314项行政审批项目。自2001年行政审批制度改革工作启动以来，这已是第六次消减行政审批项目。十年来，中国共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。

不过，与以往不同的是，此轮改革释放出一个新的信号和改革思路。国务院文件在相关决定中明确要求，“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出；凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”。

在一些学者看来，这为总是无法绕出“怪圈”的行政审批制度改革指明了方向。“过去的改革总是停留在取消、减少，但这次改革不是简单‘数量型的，几个重大理念的确立从根本上对行政审批制度改革是个重大突破。”中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯告诉《中国新闻周刊》。

审批乱象

“这次改革的亮点在于三句话，一是个人或组织自己能解决的，不再设立行政审批，这就大大降低了市场门槛；第二是市场机制能够解决的，要让市场来解决，这就大大削减了政府权力；第三是社会组织能够承担的，要尽量转给社会组织。”汪玉凯指出，惟其如此，才能真正形成政府、市场、社会的多元公共治理结构。

10月14日，在国际行政院校联合会亚太区域会议的演讲中，汪玉凯将当前政府在管理运行中没有解决的深层次问题归结为四个方面：政府职能转变滞后、政府自身改革遇到很大阻力遭遇瓶颈、行政审批过多过滥、以及政府社会管理公共服务的职能相对薄弱。“从某种意义上说，过度行政审批已经成为腐败的‘温床。”汪玉凯不客气地指出。

层层审批、挨家盖章，是计划经济时代的一大特征。行政审批过多过滥，本质上是由行政权力来决定资源配置和经济运行，其弊端十分明显：一是缺乏效率，严重限制个人和企业的经济自由，无法体现市场在配置资源上的优势；二是易滋生腐败，因为审批往往意味着收费，掌握审批权力的部门越多，自由裁量权越大，寻租的空间就越大。

但是，要掌握审批大权的部门自动放弃权力，并不容易。在个别地方，卖馒头要申请，开个小吃摊要办七八个证，甚至卖一次性筷子都要查“林木砍伐证”。

“从这些年的审批制度改革来看，相比较起来，中央政府做得更彻底。有些地方政府跟得也比较紧，但不如中央政府做得彻底。”国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰教授对《中国新闻周刊》说。

“我们在一些调研中发现，各地不同层级的审批中心，到年底盘点的时候发现，做了这么多的审批项目，连他们自己都感觉到很吃惊。”马庆钰分析，早期行政审批改革减掉的很多都属于“垃圾审批”，想都不用想，马上拿掉就行了。“这一块已经占了相当比例。剩下的那些，对于审批者来说，他们是有些‘惜权，与自身有紧密的利益相关性，他们想来想去，还是进行了保留，因为涉及到这些部门自身存在的价值。”

向社会放权

在此次国务院文件中，同样引人注目的，除了“退出”以外，则是另一种形式的“加强”。文件中如此表述，要“加快推进事业单位改革和社会组织管理改革。把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担。抓紧培育相关行业组织，推动行业组织规范、公开、高效、廉洁办事。”

对于佛山市顺德区社会工作委员会副主任吴力来说，这种“加强”对于顺德人来说，已经不是新话题了。

“前几年来，顺德已经向社会转移政府职能31项，今年将会有13个有审批权的职能部门向社会转移76项。”吴力告诉《中国新闻周刊》。

顺德2011年8月再启审批制度改革后，目标是把审批事项缩减30%以上，审批时间压缩50%以上。而在总数为5205项的行政管理事项中，3197项划归镇街，占了所有事项的61.4%。在今年8月推出的“削权名单”中，13个部门又一共清理出1567项行政审批事项，有548项将取消或者优化，而原来由政府承担的76项工作职能将转移给社会组织来执行。

不仅在顺德，对整个广东来说，由于地处我国改革开放前沿，市场发育程度较高，经济社会发展正全面进入转型期，其自身对于深化行政审批制度改革、进一步转变政府职能的要求十分紧迫。

进入新世纪以来，广东分别于2000年、2002年、2004年、2009年进行了四轮行政审批事项清理，取消和调整了2300余项审批项目。今年8月22日召开的国务院常务会议，正式批准广东“十二五”期间在行政审批制度改革方面先行先试。

广东已率先在顺德、深圳、珠海、东莞、惠州、肇庆、揭阳等地开展商事登记（企业注册）制度或企业登记审批制度改革试点。数据显示，佛山顺德区自今年5月开展商事登记制度改革以来，5至7月份的月平均登记有限公司达619户，同比增长44%，出证时间平均缩短43%，此外，企业投资资金到位率也有明显提高。

为做好社会组织的承接工作，广东制定出台了《关于加强社会组织管理的实施意见》等一系列文件，进一步改进社会组织登记办法，简化程序，放宽准入限制，降低登记门槛，研究创新社会组织管理体制机制，推动社会组织“去行政化”和“去垄断化”。

同时，广东还出台《关于进一步培育和发展行业协会商会的实施意见》，充分发挥行业协会、商会等社会组织的行业管理和行业自律作用，支持社会组织承担更多社会服务和社会管理事务；出台《广东省人民政府向社会组织购买服务暂行办法》，建立健全以项目为导向的政府向社会组织购买服务机制。

机构还要改革

“在转移的过程中，有些部门在做方案的时候发现，有些事项应该转移给社会组织，但现实中没有相应的社会组织来承接。”吴力告诉《中国新闻周刊》，顺德的做法是，先将转移事项的目录清理出来，虽说没有社会组织能承接，但公布出来之后，就在无形中形成了激励机制，培育社会组织往这些方面发展。

对于广东来说，除了给社会组织降低门槛，大力培育也是当务之急。据了解，广东将培育行业协会、服务异地务工人员社会组织，其中重点培育工商经济类、公益慈善类、社会服务类、群众生活类等帮助政府提供服务、化解矛盾的社会组织，以保证相关事项“转得出、接得好”。

不过，也有不少人担心，转移给社会组织的职能涉及转什么和怎么转，如社会服务职能、技术服务职能可以转，但行政审批事项特别是具有非竞争性、排他性的事项，如资质资格类事项，转移后可能会产生新的垄断和不公平竞争的问题。

“我们下一步要解决的问题是，要打破原来行业协会的垄断。”吴力指出，在目前转移职能的过程中，重点还是行业协会和商会来承接，而由于历史的原因，目前都只存在一业一会，“下一步要打破一业一会，形成一业多会，形成竞争机制。否则的话，一个行业只有一个协会，如果它不及格，政府要找替代的话都找不到。”

而在马庆钰看来，深化推进行政审批制度改革，是一个更大的系统工程，根本性在于调整政府、市场和社会三者的关系。

“目前政府职能还存在边界清理的问题，现在还是一个很大的政府，很大的职能。政府职能转变的理念要进一步强化，这是根本性的东西。”马庆钰指出，接下来，要对政府职能厘定展开新一轮的工作，到底有哪些职能是需要审批的，哪些不需要，要做系统清理。

在他看来，另一个与审批制度改革息息相关的是涉及机构改革问题。“经过多次机构改革，还是人满为患、机构重叠，仍然存在‘帕金森综合征。”马庆钰说，当政府还在不断扩张财政预算规模，不断扩充人员、机构，在“僧多粥少”的情况下，要找事干，审批权就放不出去，“审批制度改革只是一个抓手，这个地方会引出千丝万缕的很多问题来，一定要进行系统设计，否则这个问题解决不了。”