中国古代食盐专卖的新制度经济学分析——以明朝“开中法”之动因与结构、演化与锁定为例

杨德才，蒋涵晨

（南京大学 经济学院，江苏 南京 210093）

食盐专卖是我国历史上封建统治者长期推行的一项重要的经济制度。虽然历史上各个封建王朝时有嬗变（如隋文帝曾废除食盐专卖），但其最终却得以长期延续下来。学界关于食盐专卖制度的研究较为丰富，尤其是自1976年《盐业史研究》（原名《井盐史通讯》）创刊以来，其刊载的学术文献几乎涵盖相关研究的各个方面①，具体而言，主要包括历史学、法学与经济学三大视角。首先，从历史学的角度分析，无论是纵向演变还是横向剖析都已较为深入，但对制度本身的探讨与其演化的分析稍显不足。其次，法学视角的研究主要集中于理论分析，但由于其所依托的史实相对不足而令人难以信服②。最后，从经济学视角来看，有学者对明清盐业专卖制度演变的“寻租”现象进行经济学分析，认为专卖制度对中国传统社会经济的兴衰以及经济转型产生重要影响③。也有学者以金代为例，认为盐业专卖制度有利于政府节约交易费用，提高政府净收益，但存在着难以克服的制度性缺陷④。

总之，对于食盐专卖制度的研究，学界大多立足于纯史学范畴通过归纳分析的方法来进行，即使是经济学角度也鲜有从新制度经济学角度出发，尤其遵循道格拉斯·诺思所开创的新经济史学的研究范式⑤。正如诺思所述的“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧发展正是西方兴起的原因所在”⑥。中国古代食盐专卖制度其制度原因与动机何在？其结构与绩效又如何？倘若真的有诸多弊端，那是否有机会加以改善变迁？笔者在本文中试图以明朝开中法为例，运用新制度经济学的利益集团和制度变迁理论加以分析。

一、目的与动因：专卖制度与国家垄断

学界对于食盐专卖制度似乎从一开始就着眼于探究其起源问题，然而笔者以为恰恰忽视了一大重要命题：封建王朝缘何要对食盐等物品实行专卖制度——其原因与动机究竟为何？倘若无法厘清这一问题，则由此展开的讨论都建立在一个模糊不清的基础之上。

根据诺思“暴力潜能”的分配理论，国家的诞生有两大优势：一是可以有效克服公共品的外部性问题，二是在提供暴力方面具有规模经济。虽然曼瑟·奥尔森在此之上试图提出一种全新的“匪帮论”视角，但笔者以为其本质和暴力潜能论如出一辙。当暴力潜能在公民之间分配不平等，则出现掠夺性国家，当暴力潜能分配极度不均则代表为封建专制国家。按照诺思的分析，在暴力潜能之下，国家具有双重属性，即统治者租金最大化（即所有者结构）与社会产出最大化（即促进经济增长），这两者之间实际上是矛盾的，学界将这一矛盾称为“诺思悖论”。

正因为封建专制国家从产权界定上来说归封建君主完全独立占有，因此某种程度上来说其社会产出最大化的目标仍然服务于统治者的租金最大化这一目的，由此到政策层面上即国家税赋收入最终必须很大程度上转变为君主的个人财产，而实际上这一过程是具有相当大的交易成本的。因此，封建统治者必须通过一系列的制度安排来实现租金最大化。

既然如此，封建统治者完全可以通过征收高额盐税这一形式，却又为何要采用食盐专卖制度呢？实际上，食盐专卖制度获利的隐蔽性充分满足了统治阶级攫取民众财富与保证政权稳定性的双重目标，《盐铁论·非鞅》相关内容就表达了这样的思想。“故利用不竭而民不知，地尽西河而民不苦。盐铁之利，所以佐百姓之急，足军旅之费，务蓄积以备乏绝，所给甚众，有益于国，无害于人。”⑦

由此进入了第二个问题：为什么能对食盐进行专卖？笔者认为这与食盐自身的一些特性相关。其一，从消费角度来看，作为专卖对象，食盐可以有坚实而稳固的租金收入。管子有言：“十口之家，十人食盐，百口之家，百人食盐。”⑧可以说，食盐是家家户户生活的必需品，其稳定性、长期性与广泛性自非其他商品可以相比，由此实际上延伸出第二个特性：需求价格弹性小。正是因为食盐对于每家每户的必需性及其重要性，使得食盐的需求价格弹性相对很小，即通过政府专卖垄断提高价格之后并不会很大程度上减少食盐的消费需求，由此不会由于需求效应导致需求的降低并因此反而减少了封建统治者的租金。其三，从生产角度来说，生产源头容易控制。食盐每家每户都需要使用但并非每家每户都可以生产，各大产盐区注册登记的灶户在16世纪中后期也就只有20000名左右，而明朝有六大运盐使司和8个盐课提举司，即使按每司20000名计算也不过28万灶户。而明中后期常有六千万丁之说，实际上六千万是交纳赋税的人口，不算女人、老人、小孩、官员、军人、贵族等，明末人口最保守估计也有1.5亿。⑨其四，产品差异化程度低，可替代性弱，人们对食盐的要求就是质地纯正即可，对于其他方面并无太多差异化要求，实际上这也为国家进行垄断专卖提供了条件。

在分析了上述问题之后，由此进入最核心的命题：国家通过食盐专卖制度是否可以实现租金最大化？微观经济学认为一个利润最大化的垄断者的产量为边际收益等于边际成本时的产量。只要市场价格高于平均总成本，利润就将为正；除非价格小于平均成本，垄断者的生产将面临长期亏损，因而会停止向市场供应产品。而在封建社会里面，中央集权政府规定的国家专卖使得进入垄断市场是基本不可能的，贩卖私盐历来被处以极刑，所以垄断者的正利润会长期存在即所谓获得垄断租金（monopoly rents）。

二、结构与弊端：分利集团与共容利益

本节以明朝开中法为例来具体分析食盐专卖制度的结构与其弊端。开中法是最早采用山西行省建议的。“陕西行省言：大同粮储自陵县、长芦运至太和岭，路远费重，若令商人于大同仓人米一石，太原仓人米一石三斗者，给淮盐一引，引二百斤。商人鬻毕，即以原给引目赴所在官司缴之，如此则转输之费省，而军储之用充矣。从之。”⑩其特点就在于在试图保证边境军粮供应的前提下将食盐由官府收购、盐商销售，切断盐商与食盐生产者即灶户之间的直接联系，以实现封建王朝的利益。

明中叶，开中法遭遇危机，盐商报中不前，盐货堆积无售。弘治五年（1492年），叶淇变法，确立运司纳银制，商人直接纳银运司，无需边仓纳粟，此为开中法之一大变化。运司纳银制、开中纳银制成为开中制度的主要形式。几乎与此同时，守支扩大化，促成了三商分立，边方报中、下场支盐、运盐赴引岸发卖，分别由边商、内商、水商承当。

为了更好地理解开中法之下的食盐专卖制度，也为了能够更好地展开下文的理论分析，笔者在此将开中法所有的相关利益主体以图表形式简要表出（见图1）。

图1 明朝开中法下食盐专卖制度结构图⑪

1.分利集团的效率低下

从图1可以看出，明代食盐专卖制度涉及的相关利益主体主要有：中央政府（包括封建统治者以及户部、御史）、盐官（包括都转运盐使司及其下的盐场盐课司以及盐课提举司）、地方政府（府州县衙等）、盐商、灶户。而这些不同的相关利益主体在食盐专卖制度中表现出迥异的利益关系，在此根据曼瑟·奥尔森（Mancur Olson）的论述将其称为分利集团。

奥尔森认为，分利集团不仅降低了社会效率，而且其数量的增多还增加了管制的复杂性。在这里，笔者试图着眼于分利集团造成效率低下这一直接而明确的论点，通过这一部分的分析也可以进一步发现这些不同的利益主体之间究竟是如何“分利”的。最为明显的是表现在整个食盐专卖体制管理效率极其低下，以至于黄仁宇先生将这一管理混乱的组织结构归因为食盐专卖最终衰亡的最为主要的原因之一。

首先，食盐专卖实际上没有真正意义上的主管官员。从国家层面的组织来看，食盐专卖名义上由户部尚书监管，但是却没有相应的专门性的中央机构来进行有效管理。巡盐御史名义上代天巡狩，但是因为任期过短，大多为临时任命而且对于盐务管理缺乏必要知识，导致巡盐御史实际上无法起到实质性作用。而从盐官角度来说，明朝设置六个都转运盐使司和八个盐课提举司，而一个都转运使司下又分设三到四个分司，最底层的分支机构即盐场盐课司直接负责从灶户那里征收。盐官某种程度上更像执行机构而不可能彼此之间相互掣肘与监督。而从最后的地方府州县衙来看，它们更加不可能对于盐务有所监督管理。明朝开中法设立之初是为了切断盐商与食盐生产者即灶户之间的直接联系，以实现封建王朝的利益，最终却成为盐务管理的根本性弱点。

其次，流通效率低下。食盐作为大宗商品，其价格成本很大程度上取决于运输成本，而运输成本与运输时间及周期又密切相关。根据黄仁宇的记载和描述，从商人凭盐引到盐课司支盐始，然后商人运输食盐到批验所向运司报告完成支盐，称重过后商人将食盐装船运输到指定码头并由商人向地方官员报告。全部过程盐引共需撕去四个角，即使是在理想的条件下，一个商人要完成这一交易大约需要两年的时间，而有的过程有可能花费五六年，或者更长的时间。

再次，明朝开中法下的食盐专卖制度在后期呈现出极低的经济效率，主要表现为私盐泛滥与官盐销售量的减少，进一步体现为较高的食盐价格与较低的国家收入。最直接的效率低下表现在官盐运销量低于食盐实际需求的情况，不仅发生在两淮，在全国范围内也普遍存在。下表是所作的万历盐课统计：

表1 万历盐课统计 （单位：斤）

全国每年固定行销官盐5亿斤左右，当时人口约1.5亿，相应的食盐需求为18亿斤，亦即食盐市场2／3以上被私盐侵占。而正如前文所述官盐由于其制度性安排以及诸多分利集团的存在成本远高于食盐应有成本，而且地方巡抚还试图控制食盐价格，因此导致私盐对官盐产生了极大的挤出效应。正如奥尔森所论述的，分利集团一旦大到可以成功，就会具有排他性，而且会进一步降低社会的生产效率以及尽力分散成员的收入与价值。毫无疑问，封建社会官僚集团是最大的垄断型利益集团，而官僚集团内部又可细分为诸多分利集团，至少中央政府和地方府州县衙存在明显的分利性。按照明朝规定，有盐引的官盐在所有钞关检查时应该是免税的，但事实上各地方官员经常加派关税，强行要求商人“馈赠”。“1561年淳安县常例表显示地方官对于经过盐每100引强行征收0.1两白银，对于买卖盐每100引征收1两白银。”⑫虽然一地搜刮的过路税并不高，但是整个流通周期的路途之远其总量仍然会导致盐商成本的剧增。最终正如史书记载：“商人运贩私盐，无税费之纳，无守候之艰，购销时间短，资金周转快，其利甚巨，彼其买场盐也，朝贸而夕即可售，售必倍，则不难增价以饵灶。及其卖盐也，朝售而夕复可贸，贸必倍，则不难减价以速化。增价饵灶，则奸灶不乐售于商而乐售于私。”⑬

2.贪污腐败与寻租涉租

诺思认为，“有效率的组织需要在制度上作出安排和确立所有权以便造成一种激励，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。”而“私人和社会的收益或成本之间的不一致是指某个第三方不经他们同意会获得某些收益或付出某些成本”。毋庸置疑，寻租的存在恰恰使得制度的绩效大打折扣。要想分析明朝食盐专卖制度下的贪污腐败与寻租涉租，仍然需要回到图1中去，图1揭示出整个开中法下的食盐专卖存在诸多分利集团。而实际上图1中的每个箭头的存在都有理论上形成寻租与涉租的可能，更何况图1还无法完全涵盖整个明朝食盐专卖制度。

在此，必须回到上一命题即分利集团与效率低下的关系。现在让我们将视野稍稍扩展到其他主体，尤其是由盐商与灶户延伸出的相关主体，其将是我们分析寻租、涉租及整个专卖制度效率低下的重点。

一方面，从盐商之间来看，在15世纪晚期盐商已经分化成三类不同的盐商：负责向军队提供粮草的边商，承担金融家与支盐代理双重职能的内商，以及此后内商停止在内地市场食盐贸易而由此转给负责销售的水商。而奥尔森早已指出分利集团的增加将导致其更关注于整个社会的分配效应而非增加生产，因此三类商人之间的分享利益的争论使得整个盐商内部处于僵局进而影响整个食盐专卖的进程。而原本就被降低的效率在明朝表现为令人奇怪的主动拖延：“在16世纪，非常奇怪……特别是水商们希望等到零售价格上涨再行支盐，有报告说他们贿赂主管官员去减慢支盐过程，有时甚至给内商利息以推迟支盐，他们希望以更高价格出售食盐而获得补偿。”⑭

另一方面，从灶户这一层次来看，在明朝中后期已经出现了少数变得十分富裕的灶户，被称为“豪灶”——雇佣帮工并诱使其他在籍灶户为其工作，这些豪灶一方面与政府争利，另一方面开始变为“新贵”。从1496年始，虽然灶户的数目更加减少，但其中有12个人成功考为进士；其中一人就是高弘图（1645年），他曾担任户部尚书和南明时的东阁大学士。⑮而这些经历了身份转变的新贵，一方面成为寻租的主体，另一方面也成为涉租的对象。他们的存在进一步增加了盐务管理的难度，降低了管理的效率。

诚然，盐商与灶户的两类情况只是明朝开中法下食盐专卖制度的两个较为特殊的类别，当然更加不能忽视的是一贯存在的官员自身的“贪污腐败”与“官商勾结”。《明经世文编》中记载到：“商人以私盐为利，遂贿属盐官。盐官受贿纵私，称掣流于形式，盐引验看为虚，甚至帮助伪造盐引，予走私种种方便。走私不绝，官员亦且以缉私报功请赏。倚仗特权，他们往往自买私盐，各处贩卖，从中渔利。”⑯食盐专卖中的贪污寻租等由此可见一斑。

3.共容利益与福利损失

根据奥尔森的利益集团理论，共容利益是指某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，如果能够获得特定社会总产出增长额中的相当大的部分，同时会因该社会产出的减少遭受极大的损失，则他们在社会中便拥有了共容利益。狭隘利益是指它们只能享有或丧失社会产出增减量中的微不足道的部分，故它们对增加社会产出毫无兴趣，而仅热衷于再分配以寻求该社会产出的更大份额，甚至不惜损害社会福利。⑰尽管认为只要存在共容利益，即使是在封建君主专制国家，统治者都会尽可能地保护个人权利，按最优税率对其臣民征税，而不会竭泽而渔，以避免损害其收入长期最大化的目标。然而，笔者认为，明代开中法下食盐专卖制度最终衰亡或者说彻底失去其政策原本目的的根本原因正是在于共容利益的缺失，从这个意义上来说，在某种程度上有其必然性。

从盐商来看，盐商虽然可以通过行贿涉租获取一定的保护，也有部分盐商可以通过非法走私等行为谋求暴富，但是从整体盐商集团角度来说，在明中后期开中法的专卖制度之下实际上已经很难获得利润甚至处于亏本状态。⑱

而对普通灶户来说，到了16世纪末期随着“豪灶”上升为新贵，这些底层劳动者非但要受到官府的直接强制剥削，还要受到这些豪灶的直接剥削。直接表现为上报灶丁数的不断减少：1529年，两淮运司在册的灶丁有23100名，与14世纪的36000名灶丁形成了鲜明对比；山东运司在1581年上报大约有灶丁20000名，而在王朝早期则有45220名灶丁⑲。这不仅意味着国家控制的食盐不断流失，实际上更表现为明朝开中法下的食盐专卖制度的彻底失控。

然而，整个国家垄断之下的食盐专卖制度由于统治者共容利益的缺失，最根本也是最大的危害在于对社会福利尤其是消费者福利与生产者福利的损害。在盐价上涨的同时粮价却在不断下跌，每个消费者食盐的花费相当于其稻米的一半，甚至出现了“虽有孝子慈孙，少求薄卤以奉其亲，不能得也”的情况。

奥尔森在批评计划经济体制时指出，计划经济下计算最优配置所需的信息，或将最优配置付诸实施所需的信息，官僚体制是无法得到和处理的。而在等级制度的每一层面，造成信息扭曲的动机不断积累，所以这些动机会随着官僚机构体积的膨胀而呈现非线性的增长。实际上，这种计划经济体制下的官僚机构的弊端在古代封建君主专制的官僚社会中可谓有过之而无不及，而这种非线性交易成本的增加无疑更进一步加剧了社会福利的损失。

三、演化与锁定：制度变迁与路径依赖

前文对于开中法下明朝食盐专卖制度的结构与问题所进行的分析，更多是基于静态层面的考量。然而对于任何一项制度的研究而言，其动态演变是不应规避的问题。实际上，明朝食盐专卖在其实行过程中所暴露的问题并非从未显现，而是呈现出周期性危机的特征，明朝历史上出现的数次盐政变革也都表明统治者对此并非没有察觉。自1370年明太祖实行开中法到1617年开中法正式变为纲运法，这期间就进行过数次较大变迁。

正如阿尔钦认为的那样，个体行为者对于不确定性的调整主要采取模仿和边试边改两种方式进行。而因为对缺乏完备的过往知识和经验以及对现存状况完美的把握，实际上导致了人们无法真正实现其效用最大化。⑳实际上，自开中法实行后不久关于食盐专卖制度就不断处于调整之中，其中既包括各个地方直接的相互模仿，也包括中央层级的边试边改。尤其是在16世纪20年代的“盐引壅积”危机、16世纪70年代和17世纪初爆发的三次严重食盐危机后，明王朝自上而下一直试图在寻求制度变迁，那么为何这样一项制度最终还是走向了衰亡呢？

虽然学界有关制度变迁方式的分类有很多，但从开中法下明朝食盐专卖制度变迁来看，其有四个显著的特征：一是临时性的——历次改变都是微观的“小修小补”，中央政府缺乏长远考虑；二是局部性的——并没有整体协调的配置，而仅仅是通过巡盐御史等个别官吏的调整与尝试；三是渐进式的——每一次政策的调整与改变呈现出相当缓慢与冗长的时滞及周期；四是强制性的——每一次大型政策调整都是自上而下以统治者国家的名义进行，或者至少是巡盐御史或盐官的代天巡狩。当然，我们不能简单并武断地认为这种临时性、局部性、渐进性、强制性的制度变迁导致了食盐专卖制度的最终衰落，相反，专卖制度演变失败的原因正是下文所要着重分析的。

按照林毅夫的理论，约束国家在制度变迁中作用发挥的因素主要包括统治者的偏好与有限理性、意识形态的刚性、官僚机构的问题、利益集团的冲突以及社会科学知识的局限性。㉑这里就结合林毅夫的理论来剖析明朝开中法下食盐专卖制度失败的原因。

一是统治者的偏好与有限理性，以及意识形态的刚性。黄仁宇先生认为食盐专卖制度失败的根本原因在于明朝财政管理的中心思路是抑制而不是发展。㉒明太祖深受节俭的意识的影响。他反复强调为了纳税者的利益应该减少国家的开支。然而政策的长期效果显然与其本意相反，但是由于封建王朝浓厚的血缘继承色彩使得此后各代皇帝都不同程度上延续了洪武帝的这一理念，而这一理念的根深蒂固则造成了一种颇为严重的锁定效应（lock-in）。同时统治者的有限理性在封建社会还突出表现在决策的一元性上，决策更多是基于封建统治者的主观判断而不是基于理性分析。

二是官僚机构的问题以及利益集团的冲突。正如奥尔森指出，具有获取更大份额国民收入动力的分利联盟的增长，游说联盟鼓励的管制复杂性和政府行为的扩大，以及卡特尔创造的不断增加的讨价还价和习俗的日益复杂，改变了社会的激励模式和演进方向。例如在明朝曾经暂时停止开中法的叶淇因侵犯了利益集团的利益而被诬陷为奸臣，此举在明朝可谓不甚枚举。

三是路径依赖因素的影响。诺思认为，路径依赖性是分析理解长期经济变迁的关键。他认为，在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，还会产生适应性预期，随着基于某一制度的合约不断居支配地位，会诱使关于该规则的永久性的不确定性。这种机制使得制度一旦走上某条路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化，从而形成对制度变迁轨迹的路径依赖。正如明朝食盐专卖制度一样，自从明朝洪武三年明太祖正式采用了山西行省的建议——史称“开中法”以来，由于系统的外部性、组织的学习过程以及相应的主观主义模型就会增加这一进程直到这一制度进入“锁定”状态而不能自拔。路径依赖正是一种使选择集合变窄的过程。以至于晚明的官员们唯一能够达成共识的方面就是坚持“成宪”，即洪武帝的最初规定。㉓

最后，需要简单分析的一个问题就是如果强制性制度变迁无法冲破这种无效率，那么是否可以通过自下而上的诱致性制度变迁来实现变革呢？答案基本上是否定的。正如奥尔森指出，为整个社会的收益而行动的组织实际上是在为整个社会提供公共产品，集团的地位类似于作为成员向集团提供集体物品的个人。在两种情况下，它们都只能够获得其行动收益的一部分（并且通常是极小的一部分），然而却需要承担行动的全部成本。因为在缺乏社会选择性激励的情况下，尤其是在缺乏民主宪政诉求条件的前提下，在专制主义中央集权的封建社会中这种成本往往意味着流血牺牲与家破人亡的最惨痛代价，因而鲜有民众因此选择“揭竿而起”，而相反却选择了理性的无知（rational ignorance）。而当无效率的制度本身无法通过寻求内部力量来冲破这种锁定时，也许只有像清末那样等着西方世界的“坚船利炮”来实现外部冲破，而这种冲破无疑同样需要付出巨大的成本。

注释：

①何亚莉：《二十世纪中国古代盐业史研究综述》，《盐业史研究》2004年第2期。

②罗毅：《关于食盐专卖制度弊端的法律思考》，《四川理工学院学报》（社会科学版）2007年第3期。

③张薇：《明清盐业专卖制度演变的“寻租”经济学分析》，《上海财经大学学报》2006年第6期。

④王德朋：《中国古代盐业专卖制度的经济学分析——以金代为例》，《江西财经大学学报》2007第2期。

⑤关于新经济史学的相关理解，主要参考Douglass C.North，“The State of Economic History”，The American Economic Review，Vol.55，No.1／2（Mar.1，1965），pp.86－91，以及Douglass C.North，“Economic Performance Through Time”，The American Economic Review，Vol.84，No.3（Jun.，1994），pp.359－368。

⑥道格拉斯·诺思、罗伯特·托马斯：《西方世界的兴起》，华夏出版社2009年版，第4页。

⑦桑弘羊：《盐铁论校注》卷二·非鞅第七，中华书局1992年版。

⑧管仲：《管子》第四卷·海王篇第七十二，广陵书社2009年版。

⑨⑫⑭⑮⑲㉒㉓黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》，生活·读书·新知三联书店2007年版，第282－286、311、297、284、283、314－316、318页。

⑩张廷玉等：《明史》卷八十，志五十六，食货四，中华书局1974年版，第1935页。

⑪图1依据黄仁宇《十六世纪明代中国之财政与税收》第276－317页相关内容绘制而成。

⑬⑯⑱陈子龙：《明经世文编》卷476、卷476、卷477，中华书局1962年版。

⑰曼瑟·奥尔森：《权力与繁荣》，上海世纪出版集团2005年版，第4页。

⑳Armen A.Alchian，“Uncertainty，Evolution，and Economic Theory”，The Journal of Political Economy，Vol.58，No.3（Jun.，1950），pp.217－2120.

㉑林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性制度变迁》，载（美）科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版。