切实引导城镇化健康有序发展——当前推进城镇化进程中的难点与对策

□文/陈时兴卢宁俞云峰

切实引导城镇化健康有序发展
——当前推进城镇化进程中的难点与对策

□文/陈时兴卢宁俞云峰

目前城镇化进程中碰到了一些困难和问题，制约了其功能的有效发挥。必须加快推进新型城镇化发展战略，推动城镇化由规模扩张向质量提升转变

城镇化发展是扩大国内需求、调整经济结构和促进城乡区域协调发展的重要载体和主动力。但是，目前城镇化进程中碰到了一些困难和问题，制约了其功能的有效发挥。因此，必须把握城镇化进程中各种问题的症结，采取有效的措施妥善解决，引导城镇化健康有序地发展。当前城镇化推进中的难点主要有以下几个方面：

第一，发展理念存在偏差。一些地方片面重视城市规模扩张，忽视城市内涵提升和功能完善。这主要表现为城镇化发展的科技含量比较低，城市建设品质不够高，城市人口整体素质不够好。许多农民在城镇化进程中虽然身份上转变为了城市居民，但是他们的生产生活方式、思维方式、行为方式等方面并没有真正实现市民化。大中城市和小城镇协同发展水平也比较差。不少城市基本上绵延村镇带，建设档次不高，布局不合理，公共服务能力不足，各类功能不完善，与经济社会发展要求存在较大的差距。一些地方甚至对城市发展具有长远和重大作用的基础设施建设也依然比较滞后。

第二，“城市病”问题突出。“城市病”是城镇化过程中不易避免的集聚负效应，主要表现为人口膨胀、交通拥堵、住房紧张、环境污染、资源紧缺、社会管理等问题突出，城市资源环境承载力严重超载。特别是迅速推进的城镇化带来了城市人口急剧膨胀，致使城市交通需求与交通供给之间的矛盾日益突出。城市机动车迅速增长进一步加剧了城市大气污染，导致城市环境质量更加恶化。

第三，要素资源严重制约。一是土地资源紧张。从各地情况看，不仅存在土地资源匮乏、城镇发展空间不足的问题，还存在集约利用水平不高、部分土地闲置和浪费的现象。二是资金集聚难。由于投融资渠道不畅，加上制度限制和政策等因素存在不同程度的制约，丰富的民间资本真正转变为产业资本和城市建设资金仍然比较困难。三是水资源缺乏。我国虽然水资源总量比较丰富，但人均占有量仅为世界平均水平的1/4。在东部沿海一些省份，农业灌概用水利用率一般只有40%，工业用水的重复使用率不足50%。水资源污染比较严重，水库湖泊水体呈富营养化，其中以城市内河、平原水网和各大水系流经城镇河段污染较为严重。城市的发展离不开水，水资源不足与浪费制约了城镇化进一步发展。

第四，城乡经济社会发展差距较大。城乡二元结构的体制机制未破除，特别是农村产权制度、现代农业发展、农民进城落户、城乡建设、城乡公共服务和社会管理体制还不健全，造成了许多难以解决的困难和深层次的矛盾，导致城乡发展失衡。一是城乡居民收入差距较大，2011年全国城乡居民收入差距仍然高达3.13∶1；二是城乡社会事业发展不平衡，如城乡义务教育差距明显，欠发达地区师资质量、办学条件落后；农村公共卫生服务薄弱，农民“看不起病”和“因病返贫”现象依然突出。

第五，城镇内部呈现“二元结构”现象。上世纪90年代中期以来，大量农村富余劳动力拥向城镇，这些人虽然在城镇就业和生活，但农民身份没有改变，不能享受城市的教育等公共服务和医疗、失业等社会保障，没有享受到同城待遇。农民工的市民化进程相当缓慢。目前城镇内部不仅存在城镇棚户区困难群体与大多数市民在居住条件上的差异，还存在城镇居民与进城务工人员及其家属之间在生产生活条件上的差异。

第六，城乡规划不够协调。一些城区的城市建设只是按自己的扩张需要，被动向外延伸，未能考虑长远的服务业、工业、居住区的合理布局，也未能结合周边镇区的产业布局、镇区建设发展需要，造成城区与村镇建设规划不协调。一些城区周边城镇的建设缺乏科学严谨的城建规划，未充分考虑与城区的对接及城乡一体化的需要。同时，规划主要重视工业区建设，对生态环境、居住环境因素考虑不足。一些地方村镇的建设规划还常常得不到有效的执行，未批先建、少批多建等情况时有发生，导致城镇乡村建设比较混乱，呈现出“城不像城、村不像村”的畸形状态。

解决上述难题，必须加快推进新型城镇化发展战略，推动城镇化由规模扩张向质量提升转变，促进城镇化健康有序可持续发展。

首先，以政府规划和管理为主导，充分发挥市场配置资源的功能。加快推进新型城镇化发展战略，必须注重发挥政府和市场的双重作用，促进城镇合理布局。市场的作用主要体现在通过市场机制推动人口等生产要素向城乡优势空间流动和高端产业集聚。政府的作用体现在以下三个方面：一是建立城乡规划先导机制，通过制定完善城镇化总体规划和区域发展规划间的统筹协调政策及鼓励产业转型升级政策，引导城乡资源合理配置和农村劳动力有序转移；二是加强制度建设，进一步深化户籍行政管理制度和农地流转制度改革，加快城镇住房、就业、医疗、教育和社会保障制度改革，消除要素流动中的制度障碍，为进城农民提供公平的就业和生活环境；三是加大公共投入，注重以财税、金融、产业政策鼓励和引导更多的民间资本参与城镇基础设施和公共事业建设，解决城镇建设资金来源不足的问题。

其次，把城乡统筹做到实处，实现新型城镇化建设与新农村建设的融合。城市问题和乡村问题是紧密联系的，实现新型城镇化，必须纠正传统的偏重城市发展的政策倾向和城市中心主义的国家投入模式，在城镇发展与农村发展之间形成一种良性互动关系。具体来说，一是形成与户籍相分离、责权利明确的农村产权制度，为破解城乡二元结构、实现城乡生产要素有序流动奠定制度基础。目前重点是完善土地承包经营权制度、宅基地使用权制度和农村集体资产管理制度。二是加快农民工的市民化进程。放弃把农民工当作外地人的偏见和歧视，保障农民工与市民享有平等的就业权利、同工同酬待遇，保证农民工子女受到良好的教育。同时加大对农民工的培训力度，提高农民工的职业技能和素质，使农民工成为一支有技术、有能力、能够为城市发展作出积极贡献的力量，进而实现农民工向向市民的转变。三是进一步统筹城乡公共服务体系建设，加快城市公共服务向农村覆盖，实现基本公共服务均等化。以中心镇为节点、中心村为基础，进一步推进城市交通、电力电信、供水、供气、垃圾污水处理等基础设施全面向农村延伸对接；进一步完善教育设施、医疗卫生、文化体育、行政管理等公共服务设施功能，加快形成功能齐全、服务便捷、城乡一体的公共设施网络。

其三，实施文化建设战略，实现文化建设与城镇化建设的协同发展。文化是城市的灵魂，文化建设是城市品位升级的关键。城镇历史街区保护与更新要坚持空间整体性原则、多样性原则、历史延续性原则和公众参与性原则，保护、合理利用城镇历史建筑，做到保存地脉、保留地标、功能置换和业态更新。充分利用地方历史文化资源的创新创造，促进文化产业发展和工业遗产保护利用，促进城市再造和城市功能转换升级，延续城市历史文脉，塑造城市文化个性，提升城市文化品质。公益性文化事业基础设施建设要按照“向基层倾斜、向农村倾斜”的思路，把文化惠民项目作为重要的民生工程，不断优化城乡公共文化资源配置，推动基本文化公共服务均等化。

其四，维护规划权威性，做好规划统领和地方特色的系统整合。要保证规划有效执行，切实加强城乡建设规划的权威性，妥当处置不符合城乡建设规划的建设项目，保证国家、省、市、县、镇之间规划和不同部门之间规划的衔接和统一。积极推进发展规划的动态创新和特色创新，按照五级空间聚落组织体系中各自的基本特征制定建设规划，充分体现出中心城区、新城区、新市镇、一般镇和农村新社区独具的主要特色，包括产业特色、文化特色、自然风光特色、地理区位特色等，进一步形成城乡规划特色先导机制。按照新城建设规划，建设高水平的基础设施和生活服务设施，使之成为大城市市区某些功能的疏散地，分担市区的某些承载功能并成为市区人口的疏散地与外来迁入人口、流动人口的截流与分流基地。努力发展郊区其它小城镇，使之成为广大农村剩余劳动力的转移基地，减轻人口向市中心区集中的压力。此外，继续提高城市内部土地利用率，实现土地利用集约化。调整城市空间结构布局，采取紧凑型混合用地模式，促进城市土地的混合利用，防止城市空间无序、低密度扩张。

其五，建立城乡生态共保机制，达到人与自然的和谐共处。加快节约型城市建设，不断改善城市人居环境；加快城市生态恢复和改造，提高城市绿化水平；加强城市景观整合与治理，形成城乡生态共保机制，着力解决城市环境污染问题；加快建设绿色低碳、和谐宜居的新型城市，合理布局，以大带小，培育壮大城市群，使城镇化布局和形态与资源环境承载能力相匹配。为此，一要合理确定城市开发边界，提高能源资源利用效率和保障能力；二要大力发展生态经济，积极构建低碳产业发展体系，加快传统产业和工业园区的生态化改造；三要开发节能节水产品、节能环保汽车和节能省地型住宅；四要提升城市管理的科学性和实效性，完善城市治理结构，创新城市管理方式；五要加快数字城市、智慧城市建设，建立城市生态科技支撑体系。

浙江省委党校；本文为国家社科基金重点项目（编号：10AZD018）研究成果）