广东简政放权的内在逻辑

□文/秦诗立

广东简政放权的内在逻辑

□文/秦诗立

广东的“简政放权”是把推进大部门制改革——削减部门行政审批事项——加强社会组织培育发展与政府授权及服务购买作为一个系统工程来设计和建设的

2012年8月22日，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，决定取消和调整314项部门行政审批项目，并特别批准广东省在行政审批制度改革方面“先行先试”。相对前者，后者意义更为重大。

（一）

其实，广东省已分别于2000年、2002年、2004年、2009年进行四轮行政审批事项清理，取消和调整了2300余项审批项目。尽管如此，各方要求进一步清理的呼声仍然不断。为此，2012年7月，广东省委、省政府下发了《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》，并于同天公布了2012年行政审批制度改革事项第一批目录，明确取消的行政审批事项达179项、转移事项55项、下放事项115项、委托事项5项。同时，据广东省编办介绍，涉及地方性法规的第二批事项目录正按程序报批；在国务院批复广东省先行先试事项后，第三批事项目录也将尽快公布实施。

为这次行政审批事项清理，广东把2009年后新增的，包括2012年新设立的审批事项，及日常管理中具有审批性质的事项，共计1120个全部纳入清理范围。对这些改革事项，广东省长亲自一一审核，各位副省长多次召集各部门开会协调改革的焦点、难点问题，逐一予以落实。具体负责行政审批事项改革的广东省编办，为拟定《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》，整理形成《广东省人民政府2012年行政审批制度改革事项目录》（第一批），近半年共召开了相关会议200多场，征求意见专题座谈会20余场，与部门协商900多次，以要求相关政府部门同意放权，这也是行政审批事项改革的核心所在、难点所在。

不必要的行政审批事项泛滥是传统计划经济的遗留产物。目前相关部门之所以不愿放权，除权力本身就是部门的利益所在，“放权好比割肉”外，还在于这些权力多以法律法规等形式所明确而成为部门不愿放权的法理依据。而这些法律法规，部分在立法时就有部门利益法律化的嫌疑，特别是在2000年7月国家《立法法》实施前，部分法律法规是由相关部委自己草拟，再由人大或国务院审议通过的，部门有着把不适宜权力塞入到法律条款而获得保护的倾向和诉求。按照依法行政理念，目前广东要深入推进行政审批事项改革，就必须对部分法律法规进行变通。为此，这次国务院同意广东省在此方面可进行先行先试，授权广东省对国家行政法规、国务院及部门文件设定的部分行政审批项目在本行政区域内停止实施或进行调整，具有重要的战略意义。

也应看到，无论是国务院还是广东省，行政审批事项清理和行政部门及人员精简一样，都有着“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环风险，且还有着膨胀后权力（审批事项）更大、人员规模更多，精简越来越难的不利态势。要解决这个死结，除需决策者有着坚定的改革决心与勇气外，还得有为目前过度集中的政府权力的部分释放寻找好出口，即要为政府职能转变寻找好的、高效的承接或替代平台，以不至于造成市场经济、社会服务等领域出现有效治理的空窗。同时，还得有系列力量来监督、约束政府及其部门权力的再度越界、泛滥，而避免行政审批事项取消后又死灰复燃。

（二）

值得欣慰的是，广东似乎已找到了可持续推进政府职能转变的有途径，即积极支持社会组织培育发展，积极把适宜外放的政府权力授权或让渡给市场主体、社会组织，使得市场和社会的治理秩序可得以良好维护乃至更加有效。在鼓励社会组织发展上，2005年12月，广东就在全国率先出台了《广东省行业协会条例》；2006年2月，出台《关于发挥行业协会、商会作用的决定》。2009年10月和12月，分别出台《关于异地商会登记管理的暂行办法》、《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》，规定行业协会、异地商会、公益服务类社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，取消前置审查。在鼓励政府部门部分权力向社会组织转移上，2008年9月，广东出台《关于发展和规范我省社会组织的意见》，要求政府将社会组织通过自律能解决的3大类17项职能转移给社会组织；在政府机构改革中，广东省政府各部门明确转移职能130多项给相关社会组织；2009年10月，出台《关于开展政府购买社会组织服务试点工作的意见》，明确政府购买服务的具体办法。

进一步，在这次广东省《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》中，其指导思想即明确为：按照建立“小政府、大社会”的总体目标，科学界定政府与市场、政府与社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分发挥人民群众在公共事务管理中的主体性作用，充分发挥社会组织在提供公共服务中的积极作用，充分发挥政府在促进市场公平竞争、维护社会公平正义中的主导作用。“主要任务”一章第一节即为“加大简政放权力度，切实减少和规范行政审批事项”，明确“加大政府职能转移和公共服务购买力度。逐步将行业管理、社会生活服务管理等职能转移给有资质条件的社会组织。建立健全以项目为导向的政府向社会组织购买服务机制，推动政府有养人办事向购买服务转变”。《意见》清晰表明政府清理行政审批事项时，其原权力让渡或授权的主要方向为社会组织。广东省《2012年行政审批制度改革事项目录》（第一批），也明确要取消有关社会组织的6项行政审批事项，包括：境外组织或者个人申办社会福利机构审批；全省性社会团体、涉外社团和省内跨地市社会团体分支、代表机构设立、变更、注销登记，以及基金会分支、代表机构设立、变更、注销登记，改为事后备案；省级非营利组织免税资格认定初审；社会团体、基金会和民办非企业单位开展评比、达标、表彰活动备案初审；公益性捐赠税前扣除资格认定初审。

从欧美、日韩等发达国家经验来看，充分竞争的社会组织培育发展到一定阶段，其将作为一股健康、有效的力量，来监督或规范政府部门权力的不恰当扩展。目前，广东社会组织培育发展的水平居全国领先，但总体而言仍处起步阶段，离成熟发达尚有很大距离，远未形成对政府权力进行规范或监督的能力。这也是广东省行政审批事项改革和其它省市类似，会在取消后仍可能以其它形式继续存在，新的不适宜审批事项继续涌现的重要原因。但广东注重并积极推进社会组织培育，并把其作为建立“小政府、大社会”目标的根本途径之一，无疑方向是明确的，路径是清晰的。

（三）

广东这次成功争取的行政审批事项改革先行先试权，就本质而言是其近年来一直坚持和推进的“简政放权”中的重要一环，它标志着这项地方自发开展的改革已获得国家层面的正式认可和支持。更重要的是，也需清楚行政审批事项改革是减少政府部门权力寻租、干扰经济社会正常的重要途径和手段，是建立与现代市场经济体制相匹配所需现代行政管理体制的重要内容和要求，但尚不是根本。实际上，广东是把推进大部门制改革（实现行政管理扁平化、行政效率高效化）——削减部门行政审批事项（减少部门权力利益化，减少对经济社会发展的不恰当干预）——加强社会组织培育发展与政府授权及服务购买（使得政府职能转变得以高效承接，逐步实现对政府权力的监督和规范）作为一个系统工程来设计和建设的，而这也是广东简政放权的内在逻辑所在，未来能否取得成功的根本所在。只有清楚了这个内在逻辑，并实行“三手都要抓、三手都要硬”，才能避免目前行政管理体制改革面临的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈。

就这个意义上来说，广东作为我国行政管理体制改革的先行区，有着不言而喻的标杆价值、战略意义。浙江和广东有着较多相似处，包括经济社会发展水平较高、自然资源禀赋优势相对缺乏、转型升级发展压力巨大等。为此，建议浙江在总结提炼扩权强县（市、区）、省管县等经验基础上，积极借鉴广东的“简政放权”精神与经验，来主动寻找并扎实浙江新一轮发展所需的制度优势、动力源泉。

浙江省发展规划研究院）