公众参与水资源管理研究——以宁波市水资源管理为例

闫丽娟，吴 娟，沈大军，于浩伟

（1.中国水利水电科学研究院 水资源所，北京 100038；2.中国人民大学 环境学院，北京 100872）

1 研究背景

水资源是典型的公共资源，在其管理过程中，不可避免的存在着公地悲剧、外部性、市场失灵与政府失灵等问题。公众参与水资源管理，可以有效减少市场、政府失灵带来的负面影响，提高决策者和公众对水资源重要性的认知程度，促使决策和政策实施过程高效、公平，实施结果具备可持续性[1]。

国内外学者对公众参与的含义有不同的理解。公众参与理论的先驱Amstein[2]认为公众参与是一种权力的再分配。Garson等[3]提出，“公众参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多回馈的渠道以回应民意，并使公众能以更直接的方式参与公共事务”。国内学者也结合各自的研究领域给出了公众参与的相关含义[4-6]。目前比较认可的是“政府与社会民众之间通过一种合法的、合理的、公平的渠道就政府政策、行政决策、行政问题的解决等行政外部行为进行协商、协调的机制”[7]。

随着对公众参与理论研究的日益深入，水资源管理中的公众参与问题也越来越引起学者的关注。Larson等[8]基于地域范围评价了民众对公众参与水资源管理的态度；Newig等[9]结合奥地利的圣帕尔滕和德国的奥斯纳布吕克两地区的水资源管理实践，给出公众参与的最佳切入时机。国内学者主要从公众参与水资源管理的理论基础和体制等层面进行针对性的研究。程晓冰[10]、梁建义[11]分别从理论层面分析了公众参与水资源管理的条件、意义及保障措施；胡新辉等[12]在分析公众参与的技术与经济可行性的基础上，利用利益相关者分析法及小组德尔菲法，确定了公众的价值观与偏好。李丹等[13]结合我国流域管理的体制现状，提出了公众参与决策管理的措施。作为水资源管理中应用最广泛的领域，用水户协会从1990年引入我国以来，在北方缺水地区得到了迅速的发展，目前已成为我国灌区用水管理的标准模式。

由于水资源管理问题具有多主体、多目标、多价值观的决策特点，如何根据宏观层面的政策框架和措施，结合区域的水资源管理目标，减少市场和政府失灵带来的负面影响，已成为当前水资源管理中公众参与亟需解决的问题。本文以此为契机，结合当前相关理论，针对宁波市水资源管理的现状，进行公众参与水资源管理问题的研究。本文的研究成果可为完善水资源管理中公众参与的相关理论研究提供依据。

2 研究区水资源管理现状

宁波市地处浙江东部，是我国东南沿海重要的港口城市。研究区多年平均水资源总量75亿m3，水资源总量相对丰富，但河网水质较差，水质型缺水问题严峻。目前，宁波市水资源的行政管理相对比较分散、城乡及水量水质分割管理严重，不利于水资源一体化的综合管理。从水资源开发利用的过程来看，除取水由水利局管理外，供水、用水和排水由多个部门共同管理；在体制方面，水利局、城市管理局和环保局都拥有部分水资源管理职能（图1），这在一定程度上加大了部门协调的行政成本，促生权责不明等问题，降低了水资源管理的效率。

图1 宁波市水资源管理职能交叉框架

2.1 公众参与水资源管理信息公开框架信息公开是公众参与的基础。根据国家和浙江省的有关规定，宁波市建立了公众参与水资源管理的法律框架，为实施公众参与提供了制度保障。根据《中华人民共和国宪法》、《水法》、《水污染防治法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《政府信息公开条例》、《政府价格听证办法》等法律、法规和部门规章，宁波市制定并出台了《宁波市政府信息公开规定》、《宁波市水利局政府信息公开指南》。这些法律保障了公众的知情权和监督权，为公众有效地参与水资源管理提供了依据。但这些政策法规只对公众参与做了原则性的规定，没有明确公众参与水资源管理的范围、途径、程序和方法，对公众的知情权、监督权等权利的规定也过于狭隘[14]。

宁波市水资源管理的信息公开形式包括主动公开和依申请公开2大类。信息公开的内容主要有水利概况、机构职能、政策法规及相关政务。具体信息公开的形式如图2所示。相关政务信息主要包括工作计划、人事任免、发展规划等。在当前的水资源管理模式下虽然公开水利规划的内容，但对规划的完成进度不予公布。尽管宁波市水利信息公开中存在公开力度不足等问题，但研究区水管理部门已建立起良好的信息公开平台，为公众有效参与决策的实施奠定了基础。

图2 宁波市信息公开的形式

2.2 公众参与水资源管理方式及存在的问题随着以网络信息技术为代表的新兴媒体的迅猛发展，宁波市公众参与水资源管理的方式也日益多样化。目前主要的参与方式有问卷调查、网络参与、听证会、专家论证座谈会。同时，宁波市水利局正努力通过搭建的公众参与平台使公众参与水资源管理决策，以提高决策的质量和可行性。虽然宁波市水利局按照相关规定实施了公众参与，但实施效果较差，没有体现出公众参与应有的功效（见表1）。

表1 宁波市公众参与水资源管理的形式

问卷调查不需要参与者具有专业知识，适于做决策前及决策后的实施环境、效果及民意调查。结合2011年4月浙江省农村水利总站对农村饮水安全工程建设和运行管理措施的调查工作要求，在宁波的余姚市、象山县两地，向相关管理者及水厂运营者就饮水安全保障行政首长负责制等方面存在的问题向民众广泛的征询意见。从调查对象来看，被调查者均是管理者及运营商，缺少农村用水户的参与。仅仅从管理者及运营商的角度来分析农村饮水安全问题很难提出解决问题的有效措施，即便所做决策较为合理，也难以得到用水户的认同，不利于决策的实施。

从网络参与水资源管理的现状看，公众参与的积极性不高，大多关注与自身利益较为相关的问题（如咨询考试、推销业务等），且多为事后参与（如反映缺水、水质差等方面的问题）；同时，政府的信息公开也存在一定的滞后性（如水利工程项目的进度问题）。

座谈会具有实施简便，行政机关的裁量余地大等优点，适于解决时间紧迫、争议较小的问题。专家论证适于解决相关方利益明确，专业性较强的问题。在我国大多采用举办专家论证座谈会的形式，解决水资源管理中的众多问题，以提高管理效率和质量。宁波市水利局举办的专家论证座谈会几乎涉及水利建设的各个方面，但透明度差，加之专家意见多局限于技术层面，而非利益诉求，且存在附和强势利益方的道德风险，使得在处理诸如蓄滞洪区划分、供水等涉及到用水户切身利益的问题时，难以反映公众的普遍利益。

目前，价格听证会是发展较为成熟的参与方式，但学术界总体认为听证会不能广泛覆盖公众，少数典型参加者难以代表广大公众（尤其是弱势群体）的利益，因此在某些时候往往流于形式[15]。2009年宁波市物价局根据相关规定，拟定了两套水资源提价方案并组织了听证会，其中参加人员15名，旁听人员10名。参加人员由消费者权益保护委员会、市城市管理局及财政局等部门的推荐人员组成，旁听人员从区物价局中随机抽取产生。会中，87%的参加人认为水价调整是必要的，并建议调幅控制在10%～30%之间。会后，物价局对原定方案做了调整，但其确定的最终涨幅45.45%仍高于大部分公众的可接受限度。对此，物价局负责人从提价的意义和供水成本两方面给出了调整水价的解释，但由于没有充分反映弱势群体利益（参加人名额有限且多是通过推荐产生，难以全面反映弱势群体的利益）、没有建立畅通的信息反馈机制（政府部门没有明确给出拒绝或接受参加人员意见的理由）、没有备选方案（初定的调整方案都是涨价方案，没有给出保持或降低现行水价对经济社会的影响分析）等原因，降低了公众参与的积极性。

从宁波市公众参与水资源管理的过程看，其公众参与主要存在以下问题：（1）在公众参与水资源管理的法律保障方面，缺乏可适性的程序规定。（2）从政府角度看，水利部门公开的信息多是决策后的结果且存在滞后性，使得信息公开很大程度上仅起到事后通知的作用，对公众参与决策的帮助不大；缺乏信息反馈机制，不利于提高公众参与的积极性；缺少实施公众参与的相关配套措施，导致公众参与效果不理想。（3）从参与者角度看，宁波市公众参与的热情不高，且多为事后参与；弱势群体所形成的较为正式的非政府组织数量较少，且组织化程度低，鲜有机会参与公共政策制定过程。（4）从公众参与方式看，政府部门倾向于行政机关采用载量余地较大的方式处理相关的水利问题，但由于水利问题的复杂性及公众参与方式自身的局限性，当前公众参与的效果并不理想。

2.3 公众参与所处阶段分析公众参与的发展受制于法律制度、公民素质以及信息公开程度等多种因素的制约[16]。孙柏瑛[17]根据Amstein[2]的公众参与阶梯论，给出公众参与应包含3个阶段：非实质性参与、象征性参与、完全型参与。从政府在促进公众参与的主动性方面看，非实质性参与是指政府对公众实施信息封锁，在决策过程中较多的将其意志强加给公众；象征性参与可理解为政府通过信息公开、政务咨询及提供参与平台等手段安抚公众；完全型参与的主要特点是政府赋予公众（尤其是弱势群体）权力，给予其参与决策的机会，以实现公众自治。从公众参与的积极性看，在第1阶段，公众的主要特点是对政府的不信任和参与冷漠；在第2阶段，公众只对涉及其切身利益的事件较为关心，其总体表现为参与不积极；第3阶段，公众对公共事务有很强的参与意愿，且有能力参与管理。而无论是信息公开、赋予权力还是提供参与平台，提高公众的积极性都离不开法律制度的保障。本文根据宁波市现有的公众参与水资源管理的法律制度、信息公开及公众参与平台、政府部门处理水资源问题的方式、公众参与的积极性的特点，分析得出宁波市的公众参与水资源管理处于象征性参与阶段，完全型公众参与水资源管理的机制尚未建立。

3 宁波市完全型公众参与水资源管理

3.1 构建措施

3.1.1 宏观层面理论分析 建立和完善公众参与的水资源管理机制是一项复杂的系统工程，它涉及经济、社会、资源及环境等多个领域。有效公众参与的建立，不仅需要微观层面中完善的非政府组织、畅通的信息反馈机制，还需要宏观层面的公众参与意识、教育与政策法规之间的相互配合。完全型公众参与的最终目标是公众自治。但在宁波现有的水资源管理模式下，完全型公众参与或许可理解为一种有效的公众参与，其外在特点是：（1）政府在不违反相关法律规定的情况下，尽可能提供对公众参与决策有帮助的信息；（2）公众（尤其是弱势群体）积极参与决策完全出于自己的意愿，而且能充分表达自己的意见；（3）政府和公众间构建信息反馈机制，以促使政府及其组织机构支持和重视公众参与，并对民意做出积极主动地回应，进而提高决策的质量和公众对决策的认同度。因此，从宏观层面而言，为使宁波市建立有效的公众参与机制，提高公众参与的主动性和积极性是2个关键措施。宏观层面的具体措施，如图3所示。

图3 宏观层面建立完全型公众参与的措施

3.1.2 微观层面的实施措施 在微观层面，选择适当的参与方式是有效实施公众参与的关键。宁波市水资源管理中，公众参与的主要领域包括：水价及水资源费调整、水环境保护、水利工程管理等方面。在水价和水资源费调整方面，几乎决策区域内的每个个体都是利益相关者，对公众的专业知识要求较低。因而，相关部门应利用涉及面较广的方式（如问卷调查、听证会）获取信息，了解用水者的承受能力；同时为保障弱势群体利益，可利用国外典型小组[9]的方法来获取弱势群体的信息；采用专家论证及多方协商的方法，实现调整的水价既能发挥经济杠杆作用，又能被弱势群体所接受；发布决策方案时应附带接受或拒绝参与者建议的解释，以避免公众参与流于形式。水环境保护及水利工程建设方面涉及大量的利益相关者，需要参与公众具有相关的专业知识。为此，宁波市相关部门选择参与方式时，应以典型小组、听证会、座谈会、专家论证、多方协商等方式为主，同时在处理公众意见时采用情景分析的模式，以避免决策者的主观性。在发布决策方案时除了给出接受或拒绝参与者建议的解释外，还应给出通过情景分析处理公众意见的原理及利弊，提高公众对决策的公众可接受度。另外，可借鉴北方地区农民用水户协会的模式，制定相关管理办法，积极组建不同的用水团体，提高公众的代表性。

3.2 完善策略针对宁波市建立完全型公众参与过程中参与方式自身的局限性，给出基于实施层面的相关建议。

（1）为了减少信息不对称的影响并提高社会参与度，采用问卷调查的方式征询意见。由于公众所表达的意见趋于发散，因此，宁波市相关部门应设计科学控制流程，确保公众意见逐渐收敛。

（2）听证会作为传统参与模式，存在参与人员有限且其选择易受主持方影响、因信息不对称导致的参与人员难以提出实质性的意见等问题[18]。对此，宁波市相关部门应合理选择参与人数，引入第三方社会公证机构，监督参与者构成情况；在不违背国家相关法规的前提下，加大信息公开力度及深度；同时应按照《政府价格听证办法》的规定，在听证记录中给出拒绝或接受公众意见的解释并予以公示。

（3）座谈会是中国特有的公众参与形式，但由于其具有召开比较随意、参加人数有限、公开程度不够等缺点，因此，座谈会有时更多的是内部人员交流的一种形式[15]。对此，宁波市相关部门应加强对座谈会的内容和程序立法工作的研究，同时尽可能邀请新闻媒体参加，增加其公开程度。

（4）公共决策涉及到事实判断和价值选择问题，专家可凭借其专业经验提出对决策有较强参考价值的意见，能很好的解决事实判断问题。但由于诸多因素的影响，专家的观点也有一定的局限性，同时，由于多数情况下专家并非利益相关者，难以代表广大公众做出价值选择。对此，在参与决策制定时，宁波市相关部门应加强和完善弱势群体的利益代表机制，并建立专家问责制度，对专家因附和强势利益方所造成的不良后果进行追究。

另外，由于宁波市水资源“取供用排”等相关职能分属不同部门管理，在缺乏信息共享机制的情况下，会在一定程度上阻碍有效公众参与水资源管理机制的建立。为此，宁波市水利局、城市管理局、环保局应定期召开水资源管理联席会议并共同组织水资源保护宣传会，定期回应公众有关涉水事务的投诉和疑问，避免因相关专业信息和裁量权的缺失阻碍信息反馈渠道的建立，挫败公众参与水资源管理的积极性。

4 结语

本文通过对宁波市公众参与水资源管理现状、问题及相关理论进行分析，得出宁波市公众参与水资源管理处于Amstein所描述的象征性参与阶段。为建立完全型公众参与，宁波市相关部门需要进一步从信息公开、宣传教育、信息反馈、参与方式选择方面完善法律制度，以提高公众参与的积极性，减少市场和政府失灵带来的负面影响，实现水资源可持续利用，社会、经济和环境可持续发展。我国的公众参与水资源管理的研究仍处于探索阶段，由于水资源管理的复杂性及各地经济社会发展的差异性，难以找到一个统一的公众参与模式。因此，如何结合区域特色，建立有效的公众参与机制仍是今后水资源管理研究的重点。

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