采煤损毁土地之整治成本与煤炭资源定价

张 华 庄 立 梁进社

（北京师范大学地理学与遥感科学学院，北京 100875）

煤炭是中国的主要能源和重要工业原料，煤炭资源的开采与利用，为社会经济的发展做出了巨大贡献。但是，煤炭资源的大量开采所造成的生态破坏和环境污染也十分严重［1］，尤其是煤炭开采引起大面积的土地损毁是当前采煤地区面临的最主要的生态环境问题之一［2］，它使采煤地区众多生态子系统都遭到破坏，可能直接威胁采煤地区甚至更大范围区域的可持续发展。为避免“败也煤炭”的发生，必须认真对待和研究采煤地区的土地整治问题，科学开展采煤塌陷区土地整治［3］。然而，采煤地区损毁土地整治需要大量资金投入，牵扯到多方利益，土地整治成本究竟该由谁来承担，煤炭资源定价是否应该考虑采煤损毁土地的整治成本，从理论上弄清楚这些问题有利于理顺煤炭资源开采中的各种经济关系，促进煤炭资源的可持续利用以及国民经济的持续健康发展。

对采煤地区土地损毁的关注已有众多文献。这些文献主要从三个方面来进行研究:一是关于采煤损毁区的地表破坏、水资源破坏和农田土壤性状变化等研究，关注煤炭资源开采引起的环境问题［1，4］;二是关于采煤地区土地损毁防治的法规研究，包括中国现行法治的漏洞和国外经验的介绍与吸收［5－6］;三是采煤区土地损毁的恢复技术和管理模式的研究［7－10］。这些研究对于治理和防止煤炭资源开采引发土地损毁和地下水破坏等方面具有十分重要的参考意义。但是，从可持续发展的资源定价、市场均衡方面还没有相应的研究。因而不能回答:为什么要分情况进行评价，以收取煤炭资源使用者成本，收取土地复垦保证金?如何确立煤炭资源的定价机制才能构建一个有效的煤炭资源市场，以保证煤炭资源的有效利用?本文解析这些关系，并结合中国当前的实际，探讨合理的煤炭资源定价、其开采引发的环境问题，尤其是土地破坏的治理成本之定位。

1 煤炭资源价格与生产成本、土地治理成本之间的关系

1993年中国确立了以市场形成价格为主的煤炭价格机制［11］。然而，现行煤炭资源价格反映的只是煤炭资源的生产成本，仅包括煤炭开采、加工、运输等环节的直接成本。一方面煤炭资源是可耗竭性资源，资源耗竭补偿成本游离在现行的成本构成之外，煤炭成本和价格没有反映资源成本;另一方面，煤炭资源开采过程中会引起生态破坏和环境污染，具有外部性，煤炭成本中也没有包含煤炭生产过程中的外部成本。

煤炭资源可持续利用的资源定价关系式如式（1），也如图1所示:

其中:P是煤炭的市场价格，Ci是煤炭的单位生产成本，Ce是煤炭资源开采引发的单位外部成本，Cu是煤炭资源的价格，也就是煤炭埋藏在地下的价值或价格，通常情况下称之为使用者成本［12－13］（也有人将其称之为煤炭资源租金）。正常情况下，式（1）中煤炭的市场价格P不可以为单个矿山或矿井企业所掌控，由煤炭行业关于煤炭的市场供给与需求来决定。式（1）中的煤炭生产成本Ci是开采煤炭资源所必须支付的成本，如原材料、动力、工人工资、设备等，包括开采成本、筛选、储存和运输成本等，发生在煤炭企业及其相关部门中，所以也称之为煤炭生产的内部成本。式（1）中煤炭生产的外部成本Ce，如生产中产生的烟尘、土地破坏、地下水渗漏等，在没有一个完善的市场的情况下，虽然它给社会造成了危害，是由煤炭开采企业引起的但是却没有为此付出代价，因而称之为外部成本，它代表因煤炭资源开采利用所造成的全部环境损失。式（1）中的第三项，即煤炭资源的价值或价格Cu，它是一种剩余，是把煤炭从地下开采出来，运输到市场地卖出后所得收益减去其成本，包括内部和外部成本后的剩余，是现在使用资源而不是留给后代使用所产生的成本，它反映了自然资源稀缺性对资源市场价格的影响。煤炭资源一旦开采出来就意味着永久性损耗，要实现煤炭开采业可持续发展，就需从开采收入中提取一部分折旧，用于后备资源和替代资源的开发，使用者成本的充分有效补偿，实质上就是社会成本的内部化，是煤炭资源可持续利用的关键。

图1 煤炭的价值构成

为什么式（1）是一个资源可持续利用的关系式?首先，该式右边的前两项覆盖了资源开发的企业内部成本和环境成本，既保证了企业的正常运行又保障了环境治理的费用。其二，第三项是不可再生资源的使用者成本，这个成本可以用于勘探资源、提高资源的利用效率、支持相关的研究以寻找资源的替代品。所以，式（1）右边的各项覆盖了资源利用的各项成本，即它们可以作为资源消耗的社会成本。当资源的稀缺性表现得更显著时，该式左边的价格上升，其效果之一是减少社会的消费，二是增加了右边的第三项，从而扩充了社会寻找替代品的资金，增加了替代资源发现的机会［14］。

美国是世界上第一个建立了矿产资源定价比较符合式（1）的国家。首先，美国除了制定污染预防法、清洁空气法、安全饮用水法等防止煤炭开采引起大气、水污染等环境问题的法案［15］，使其大部分外部成本内部化外;美国还建立了矿山开发复垦保证金制度［16］，要求矿业公司在矿区开发前向政府缴纳大于复垦费用的复垦保证金，用于日后矿山闭坑的复垦工作，复垦如期完成的，保证金退还，不按计划复垦的，由政府将保证金用于复垦工作，从而也使开矿引起土地毁坏、地下水渗漏的外部性内部化了。第二，美国在1913年最早实施负权利金制度［17］，该制度从矿业企业的利润中抽取一定比例的金额用做补偿不可再生资源的折耗并计入成本，这笔金额就是式（1）中的使用者成本。此外，美国还对开矿企业征收暴利税［18］，以保证社会公正。上述这些措施保证了美国煤炭开采业的有序和可持续发展。许多西方发达国家包括美国在内普遍实行一种称作权利金的制度［19－20］，它是矿产开采人向矿产所有人因开采不可再生资源而支付的赔偿，有从量计收、从价计收、从熔炼收益计收、从利润计收①从量计收，即按每吨开采量为多少金额计收;从价计收，即按每吨销售收入的比例计收;熔炼收益计收一般要从销售收入中扣除一部分成本项目;从利润计收的基数仅仅为利润。等多种方式，以保证矿产所有者的合法利益。权利金具有企业私人成本和使用者成本双重性质。

在中国，很多情况下，煤炭生产成本并不代表煤炭开采的社会成本，而仅仅是企业所承担的社会成本中的一部分。煤炭资源不能按照式（1）来定价，这是煤炭资源可持续利用的根本障碍因素之一。

2 土地整治成本

中国的环境治理政策规定“谁破坏、谁治理”。根据这项原则，采煤引起的土地破坏应由煤炭开采企业治理。然而，采煤损毁的土地治理具有以下几个方面的特殊性:第一，采煤损毁土地的治理很难做到边开采边治理，尤其是井下开采，大多数情况下只能在矿山或矿井关闭后治理才能进行。第二，土地损毁，比如地面沉降、塌陷和地下水层破坏的表现需要较长的时间才能被观察到，才有可能进行治理。第三，对土地损毁治理情况的检查难度大、成本高，尤其是井下开采和对隔水层破坏的治理。由于前两个特性，对很多采矿企业的治理情况的监管几乎不可能成功，一些小型企业在矿井关闭后就已经不复存在了，其责任追究困难重重。由于最后一个特性，对其他企业的责任追究也显得无力。所以西方发达国家普遍建立了矿山开发复垦保证金制度，以确保土地复垦资金到位和复垦工程的有序进行。中国煤炭开采企业需要交纳的税费较多，但各种税费之间的关系较为复杂，比如资源税、资源补偿费、水资源费、污水排放费等［21－24］，但这些税费收取之后并不能真正意义上保证用于采煤地区的环境治理和生态恢复。因此，为了落实对采煤地区损毁土地的治理，在中国建立土地复垦保证金制度是必要的。同时，应开展对采煤损毁土地的评价，确定矿区土地破坏的程度［25－26］，以定合理的保证金收取数额。

山西为中国第一产煤、输煤大省，煤炭资源优势得天独厚，储量大、分布广、品种全［27］。山西煤炭资源为中国社会经济发展提供着有力的能源支持，但采煤带来的生态环境破坏也让山西省付出了沉重的代价，同时也造成了巨大的经济损失。2006年，国务院已经同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点，试点工作的主要任务包括推进资源市场化管理，建立煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制以及煤炭企业转产、煤炭城市转型发展的长效机制，探索实现煤炭工业可持续发展的有效途径。为此，山西省已经开始试点征收土地复垦费、森林植被恢复费、矿山环境恢复治理保证金等（见表1），使煤炭开采过程中的外部成本内部化。另一方面，山西省还建立了煤炭可持续发展基金、煤矿转产发展资金，使煤炭资源的使用者成本内部化。

《山西省矿山恢复治理保证金提取使用管理办法（试行）》规定矿山环境恢复治理保证金是煤炭开采企业按规定提取，保证用于本企业矿区生态环境和水资源保护、地质灾害防治、污染治理和环境恢复治理的专项资金，提取标准为每吨原煤产量10元。《山西省煤矿转产发展资金提取使用管理办法（试行）》规定煤矿转产发展资金是企业从成本中提取，企业所有、政府监督、专户储存，专门用于煤炭企业转产、职工再就业、职业技能培训和社会保障等的专项资金，提取标准为每吨原煤产量5元。《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》规定煤炭可持续发展基金主要用于单个企业难以解决的跨区域生态环境治理、支持资源型城市转型和重点接替产业发展、解决因采煤引起的社会问题，基金征收按不同煤种的征收标准和矿井核定产能规模调节系数计征。征收煤炭可持续发展基金、提取矿山恢复治理保证金和煤矿转产发展资金等措施是一个重要的进步，可是这些费用收取多少，这对于建立良好的煤矿开采秩序具有重要的意义。

表1 煤炭开采企业的成本范畴（中国山西省）［19－20］

3 资源定价与煤炭开采

如果像式（1）那样，开矿企业的内部成本的确是反映了它的开采支出，外部成本的确反映了该企业治理环境包括土地破坏的代价，而使用者成本的确反映了煤炭资源的价值，那么矿业的企业组成、其矿址的选择、环境的状况、社会的代际平衡就会处于一个良好的状态之中。如图2所示，把各煤矿按照它们开采的成本从小到大排序，其成本包括了内部成本和外部成本，并且这些成本很好地反映了它们各自的社会成本。显然这些煤矿的生产量和它们的成本线一同构成了煤炭行业的供给曲线。不难看出，与煤炭需求曲线相切的那个煤矿是最后一个应该开采的煤矿，它的内部成本和外部成本之和等于价格。这个煤矿没有净利润或净租金，其它的煤矿均具有净租金，是它们奠定了使用者成本的基础。如果内部成本、外部成本和使用者成本没有得到良好的规定，各个采矿企业的成本就失去了真实性，采矿企业之间的良好秩序就被打乱了，给资源的有效利用、生态的恢复和国家的财产收入也会带来损失，影响了社会的可持续发展和公正性。

图2中租金为零的企业或矿产通常称之为边缘企业或边缘矿产。既然边缘矿产或企业的剩余为零，何以还要收取其使用者成本?现实中，如果某矿产要被开采，一般的规则是，其会计成本核算的净现值必然大于零，也即是说，待开矿产的价值必为正，而矿产之间的剩余差异或租金差异则称之为级差租金或李嘉图式的租金。如果对这些租金从量计收，显然这不符合市场规则;如果从价计收，它包括了对开采成本又进行了一次收费;如果从熔炼收益计收，相对于计价从收而言仅仅是减轻了收费的量;而只有从利润计收才比较符合市场规则。所以，权利金具有一定的双重性。也不难看出，中国的资源税和资源补偿费的收取也具有一定的多面性。

图2 煤炭的市场均衡

从山西省的收费规定来看，他们忽视了矿山之间的差异性。这些差异性包括:煤炭资源的质量、埋藏条件、矿区的植被、水资源、交通和区位诸等方面的差异，而这些差异必然影响着煤炭的开采成本、包括破坏土地在内的环境保护和生态养护成本，以及使用者成本的大小。因此有必要对上述这些差异性进行评估和划分，使得各个采矿企业处于良好的竞争之中，为煤炭资源的可持续利用、矿区环境的良好保持奠定合理的制度基础。

4 结论

现行的煤炭资源定价仅仅考虑了煤炭开采、洗选、运输等环节的直接生产成本，忽视了煤炭资源的开采所带来的环境破坏和可耗竭资源的减少，使得煤炭开采带来的土地破坏等环境问题没能得到很好的解决。本文在对采煤损毁土地整治的特殊性进行分析的基础上，提出了可持续利用的资源定价应包括内部成本、外部成本和使用者成本三部分，并从资源有效利用的角度建立了具有良好秩序的煤炭行业配置模式。中国山西省试行征收的煤炭可持续发展基金和煤矿转产发展资金是一个有益的尝试，但收费标准忽视了矿山之间的差异性。论文从以上分析能够得出如下结论:

第一，为了实现对采煤地区损毁土地的治理，建立土地复垦保证金制度是必要的。同时，保证金的多少应根据矿区土地破坏的程度收取，因此应开展采煤土地损毁的评价，以确定合理的责任。

第二，应建立煤炭资源补偿金制度，收取负权利金。同时应展开对待开采煤炭资源的评价，以收取合理的、具有级差性的补偿金。

第三，由于历史的原因，已经破坏的土地，应由国家承担治理费用，因为中国曾经经历了较长时期的煤炭低价格政策。

由于区域的差异性和实际情况的复杂性，采煤地区的土地复垦保证金制度、权利金制度等政策的大范围推广将是一个艰巨的过程，但对于采煤地区的环境恢复和社会经济可持续发展无疑是非常重要的。同时，由于煤炭资源赋存条件的差异性，如何合理地评价煤炭开采对土地的损毁程度和对环境的破坏程度，以收取适当的土地复垦保证金和资源补偿金等，都还需要深入研究。

（编辑:刘呈庆）

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