长江安徽段水上重特大交通事故引发的思考

芜湖海事局 吴乃平

长江干线安徽段长343km，流域面积达6.6万 km2，占全省总面积的47.3%，被誉为水路运输的“黄金水道”，号称“八百里皖江”。自1977年至今，长江安徽段共发生10起一次性死亡10人及以上的水上群死群伤重特大交通事故，有的震惊全国，如1977年的“5·14”、1990年的“1·24”碰撞事故等。笔者对这些事故进行了整理和分析，并提出相关建议和对策。

一、事故概况

见表1。

表1 长江安徽段重特大交通事故

表1 长江安徽段重特大交通事故 续表

二、事故特点及原因分析

1. 事故种类

涉及单方面沉没（自沉）事故4起，占40%；涉及双方或多方碰撞事故6起，占60%，且碰撞后一方迅速沉没，从而造成大量人员死亡。

2. 事故发生时间

大时间：渡船事故主要集中在2000年以前。由于2000年以后道路的改善和跨江桥梁的相继建设，以及渡船管理责任制的进一步落实和到位，2000年至今没有再发生渡船群死群伤事故。另外，10起事故中发生在枯水季节（12月至次年3月间）的有5起，中水位期（4、5、10、11月）4起，洪水期（6月至9月）1起。

小时间：1起事故发生在夜间的0000—0100时，这个时段属于碰撞事故高发时间段；其他事故虽发生在白天，但大多处于边界时段（黎明前至天亮后的晨光初现时段或日落前至天黑后的昏影时段），即0400—0600时（5月至10月）、0500—0700时（11月至交次年4月）、1800—2000时（5月至10月）、1700—1900时（11月至交次年4月），或接近边界 时段。

3. 事故发生周期

从表2可见，事故发生周期为5年、5年、2年、1年、7年、2年、0年（1999年发生2起）、5年、5年。如将发生事故年份分为20世纪80年代（及以前）、20世纪90年代和21世纪初三个阶段，由于事故发生后各方管理力度加大，并利用超乎寻常的方式开展检查、督查，每个阶段事故的发生周期规律呈现为“政策干预力度加大→周期变长→干预力度减弱→周期变短”，然后重复新一轮循环。另外大多情况下事故发生周期为5年。

表2 长江安徽段重特大交通事故发生周期

4. 事故发生地点

有8起事故发生在主航道内，2起事故发生在支汊航道或串沟内。

5. 事故船舶类型

10起事故中，涉及渡船（包括客渡船、汽渡船）5起，高达50%；涉及个体船舶（乡镇运输船舶）、乡镇非运输船舶4起，占40%。

6. 事故前船舶态势

10起事故中，顺航道对驶相遇发生的碰撞有2起，其余8起事故均与横越态势有关。

7. 事故船舶大小

沉没（自沉）事故船舶均为小船，碰撞事故中沉没的一方除“DFH339”轮、“DZ挂114”轮和“HY8”轮船长超过20 m外，其他均为小船。小船在航行中，一来不容易被他船发现，二来一旦发生事故，沉、翻的可能性较大。

8. 事故船舶种类

10起事故共涉及船舶16艘，其中渡船（包括客渡船、汽渡船）、乡镇运输船舶和非运输船舶有9艘，占56.25%。除2004年“4·4”碰撞事故外，每起事故都与渡船或乡镇船舶（农用自备船舶）载客或非法载客有关，可见渡船或乡镇船舶（农用自备船舶）是造成群死群伤的重要源头。

9. 事故原因分析

10起事故中，与船舶超载、操作不当有直接关系的有5起，其中含4起沉没（自沉）事故。碰撞事故中，有3起与能见度不良的天气（浓雾、小雨）有关。其他碰撞事故与未遵守《长江避碰规则》《内河避碰规则》相关条款如瞭望、安全航速、航路选择、避让原则及临危处置等有关。当然，通过分析这些事故可知，安全管理责任制不落实也是事故原因之一。

总之，上述事故集中反映了“小船容易出大事、超载容易出大事、横越容易出大事、雾航容易出大事、水枯容易出大事、主航道容易出大事”的特点。另外，2009年“9·8”农用自备船舶事故也验证了“小概率事件发生的可能性在增大”的道理。

三、几点思考

皖江段水运安全基础较为薄弱，从业人员整体安全意识不高，水上安全隐患较多，整改较难，水上险情时有发生，发生重特大事故的可能性依然存在，还需持续关注和督促主体责任落实。

（一）控制了渡船事故，就控制了重特大事故

截至2011年底，长江安徽段共有渡口166处，其中支汊航道75处，占45.1%；渡船131艘，其中汽渡船35艘（占26.7%），支汊航道47艘（占35.9%）；渡线97条，其中支汊航道39条，占40.2%。

渡船是沿江两岸人民群众出行和城乡物资交流的重要交通工具之一，在某些江心洲，渡船是群众出行的唯一交通工具。目前长江安徽段沿江渡口渡船还存在以下问题。

（1）渡船“三差两难”现象依然存在。渡船仍存在“船舶技术状况差、船员文化素质差、渡船渡运效益差、安全缺陷整改难、渡船安全管理难”的现象。以芜湖海事局辖区为例，该区域渡船的具体情况为：船舶技术状况差，安全投入上“等、靠、要”现象普遍，没有建立渡船更新改造机制，船龄10年以上渡船占总数的51%，仍有5艘人力渡、2艘挂桨机船未实施改造；船员文化素质差，从业人员素质不高，初中文化程度及以下船员占总数的71%；渡船渡运效益差，有些渡船为“半义渡”，赢利较少，安全投入得不到保障。以上情况导致渡船缺陷多，船员对隐患主动“查”“整”的意识不强。被发现的渡船缺陷具有依旧性、反复性，船员或经营人在缺陷整改上存在“省、拖、凑”或“虚心接受，坚决不改”现象，从而给渡船的安全管理带来很大隐患。

（2）渡口安全设施依然薄弱。大部分渡口虽得到改造，但自然坡岸式渡口仍不在少数，大部分渡口依然缺少安全设施，渡口标准化建设配套资金筹集难、进程推进慢。以芜湖海事局辖区为例，自然坡岸式渡口仍占总数的21%。

（3）渡船违章冒险航行依然多发。由于存在侥幸心理、贪图一时利益等原因，渡船超载、冒雾航行、不执行禁航令（如大雾禁航、大风禁航等），客渡船非法载车等违章行为依然多发。

（4）渡船经营人和船员安全管理依赖症依然突出。长期以来，渡船管理慢慢变成了“保姆式”，比如主管部门大包大揽渡船船员考前培训费用，经常向渡船赠送救生衣、VHF等。目前“保姆式管理”现象虽得到一定程度扭转，但船员或经营人在办理相关证书、考前培训、相关补贴等方面的依赖性依然突出。

针对以上问题，笔者提出以下建议：

（1）着力解决安全投入缺乏原动力难题。应继续加强各级地方政府在渡运安全管理工作中的主导地位，把渡运纳入民生范畴和新农村公共交通设施建设的范围，加大安全资金、配套专项资金投入，包括对渡船船员的相关培训费用（培训费用由国家买单或由国家给予相应补贴），从根本上改善渡运安全基础特别是乡镇客渡运安全基础，有效加快推进渡船大型化、船型标准化、船员素质提升化等工作。

（2）渡船享受“橘黄色特权”。出台规定统一将渡船船身漆成鲜艳夺目的“橘黄色”，或者根据沿岸背景、江面颜色等因素，统一将渡船船身漆成综合论证后的其他颜色，这样在很远的地方就可以被其他过往船舶发现和识别，便于及早礼让。

（3）充分履行现场管理职责。各级政府必须加大对渡运安全的管理力度，乡镇政府、社区、街道应督促安管员认真履行现场安全管理职责，及时打击和取缔非法渡运行为。同时政府应合理配备安全生产资源，包括安管员的配备率、工资和经费落实等方面。

（4）评估和控制渡船三大风险。超载（超定额）、积载不平衡（含上下渡过程中形成的不平衡）以及航行环节是渡船的三大风险。政府、相关管理机构应加强航行、超载、积载管理，认真评估每艘渡船存在的风险因素，并据此采取控制措施。如针对航行环节，要求渡船驾驶员利用声号、灯号、VHF无线电话等主动联系，不开“哑巴船”，不抢航、不强行横越；强化大风、大雾等恶劣天气预警，遇大风、大雾、大雨等情况不得开航，客渡船严禁非法载车。

（5）强化主航道内小型渡船的安全管理。主航道内顺航道行驶的船舶流量大（以芜湖海事局辖区为例，日断面流量约在1 500～2 000艘次），渡船与其交叉相遇的频率高，碰撞的可能性大。一旦发生碰撞，造成群死群伤的可能性就大。因此必须将主航道内小型渡船作为重中之重，实施差别管理。

（6）加强安全教育和日常检查。船公司、船舶、培训机构、相关管理机构等应共同努力，强化事前预控，加强对驾驶员的培训和教育，包括责任心、业务能力和主观能动性的教育，使他们牢固树立“安全第一、预控为主”的思想，使他们具有高度责任感和良好的职业道德，提高他们的操作技能和应急反应水平。同时政府、管理机构要强化检查，彻底改变渡船船员对隐患由被动“改”（甚至不“改”）转变为主动“查”，增强缺陷、隐患意识，并及时整改。

（二）创新转变安全生产政策干预模式

上述重特大事故发生周期与政策干预度的对比所反映出的规律具有以下含义：一是说明事故难以预见，在事故之前，政策干预度处于一种静态（无作为状态），就像灭火器未打开阀门之前一样；二是事故突发后，政策包括新出台的一些规章制度、措施发挥猛力，就相当于打开了灭火器阀门，暴风骤雨式地对事故进行喷射，打击力度大、显效快，发挥了预期的规模效用和警示效应，迎合了公共治理的现实需求，从而拉长了事故周期；三是在事故周期被拉长后，复归于平静，政策干预度开始减弱；四是事故致因又开始积累，小事故、一般事故多发，最后重特大事故发生，周而复始。“事故牵着政策手，上下翻飞左右走”，事故成了政策干预大小、多少的动力，因此必须创新政策干预模式，不能靠“事故推动理论”，不能靠“事故推动管理”，不能靠“事故推动监管”。防事故不能仅靠搞运动式治理，而是要在平时下工夫，只要平时做实了，专项活动就可以减少，只要经常做了，“集中式”“消防式”“运动式”治理就少了，才能从根本上走出这种怪圈。

（三）加强“边界时段”规律研究

笔者曾对芜湖海事局辖区1996年至2008年13年以来发生的共312起碰撞事故（含小事故）的每时事故数分布进行了整理，得出发生频率较高的时间段为2000—2100时、2100—2200时、2200—2300时、2300—2400时、0000—0100时、0200—0300时、0300—0400时、0400—0500时、0600—0700时，这9个时间段发生的碰撞事故数均超过15起。上述10起事故的发生时间大都处于边界时段或接近边界时段，有关单位和部门应加强对涉及“边界时段”的人、船舶、环境和管理规律的分析，并研究对策。同时，应在前人研究的基础上进一步开展人体生物节律的研究和应用，重点寻找“边界时段”与人体生物节律劣期重叠时的事故规律，解决人体生物节律劣期及大脑反应迟钝期的航行风险，以提高危险时段和人体低潮期重叠时的应对能力。

（四）加强对雾情的研究和观测

一是相关机构或部门组织气象、航运专家对长江安徽段沿线雾情（包括雾的分布、出现时间、出现地点、出现范围、种类、起雾规律、持续时间等）进行专题考察，还要研究城市污染对雾的结构的影响；二是要增大投入，在长江沿线安装一定数量的高精度雾观测设备（或称能见度仪）对雾情进行监测；三是要根据气象部门发布的雾情信息或能见度仪反映的数据及时发出预警，提醒船舶注意安全。

（五）加强农用自备船舶管理

长江安徽段有21个江心无人洲，这些无人洲经常被承包进行养殖或种植农作物和树木。作为进出无人洲的唯一交通工具——农用自备船舶数量较多，非法载客行为相当普遍。这些农用自备船舶不具备载客条件，驾驶人员（或未持有适任证书）操纵技术较差，不了解船舶航行规定及相关法律法规，只凭经验和直觉开船，不仅影响正常航行秩序，还严重危及自身及乘客安全，存在重大水上交通安全隐患。

鉴于农用自备船舶长期积累的隐患尚未得到彻底消除，建议省政府尽快出台《安徽省农用自备船舶安全管理办法》（暂定名）；县（区）、乡镇（街道）政府应加大安全投入，加强对农用自备船舶的管理；相关单位或部门应积极做好安全知识教育和安全意识宣传。